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摘; 要：随着能源服务之于社会发展的重要性日益突出，各国已经开始将获得能源服务权纳入生存权体系，并由国家予以积极保障。例如，美国所采取了促进农村地区电力合作社发展和在城镇地区建立能源普遍服务基金等政策，在促进能源普遍服务方面就取得了积极成效。我国作为一个人口众多的发展中国家，实现全体公民的获得能源服务权，任务艰巨，笔者建议在《能源法》中设定实现能源普遍服务的目标和时间表，明确各级政府的职责，同时规定能源普遍服务的政策保障、监管主体和监管范围等问题。
关键词：生存权; 获得能源服务权; 能源普遍服务; 能源普遍服务基金; 监管
一、作为生存权的获得能源服务权
普遍服务（Universal Service）一词最早出现在20世纪初美国电信领域。ATT总裁威尔（Theodore Vail）在1907年的年度报告中首次提出“普遍服务”，并在翌年以“一套网络，一种政策，普遍服务（One Network, One Policy, Universal Service）”广告词形式出现于公众媒体。后来，该词又逐渐被应用于邮政、交通、能源等领域。能源普遍服务，顾名思义，就是国家制定政策，采取措施，确保所有用户都能以合理的价格，获得可靠的、持续的基本能源服务。目前，世界各国大多将能源普遍服务的总体目标基本定义为：提供价格合理的可靠能源，满足那些用不上能源或用不起能源的公民的用能需求。简而言之，就是可用和用得起的能源供应。
能源普遍服务理念的提出是与现代能源服务在社会中的重要地位日益突出分不开的。现代能源服务的缺乏限制了发展中国家人口享受经济发展和生活水平提高所带来机遇的能力。各国已经普遍接受这样的认识，即能源服务的获取是克服贫困所必不可少的。其中，1986年世界环境发展委员会发布的报告[1]中首次承认了能源普遍服务的重要性，并深刻阐述能源与贫困之间的联系，呼吁全世界行动起来为所有人提供能源服务。“能源服务是实现基本发展中所面临的提供足够食品、住房、穿着、饮食、卫生、医疗、教育和信息获取的关键要求。因此，能源是贫困或发展的关键性决定因素。能源帮助提供经过加工的食品、舒适的生活温度、照明、电器的使用、供水或排水、基本医疗保健（疫苗冷藏、应急治疗）、辅助教学、通信交通。能源也为生产活动，包括农业、商业、工业和矿业提供动力。相反，如果缺乏能源，将会带来贫困，引发经济衰退。”[2]2000年9月，联合国全体成员国所提出的“千年发展目标”，尽管并不明确包括能源服务的普遍供给，[3]但是，我们可以发现，“这些目标中无一是可以在没有更多地获取更多数量，更优质量的能源服务条件下实现。”[4]
1918年德国《魏玛宪法》首次将生存权确立为宪法基本权利，意指一种靠国家的积极干预来实现人“像人那样生存”的权利；1945年通过的《世界人权宣言》第25条更是赋予每个人享有为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务的权利。“能源不是人类的基本需要，它却是实现所有需要的关键。如果不能取得丰富和可承受的能源服务，那就意味着许多人的基本需要将会因此而大打折扣。”能源服务完全应当属于该条文所指“必要的社会服务”之范围，也正由于此，各国已经普遍将获得能源服务权纳入生存权体系，并由国家提供“最低限度的保障”，即承担推行能源普遍服务的义务。[5]我国作为人口大国，又是一个发展中国家，如何保障公民享受应有的获得能源服务权，这项任务更加艰巨，需要我们借鉴各国的经验，进行理性的制度构建。
二、美国能源普遍服务的经验考察
能源普遍服务在地理范围上应当全面涵盖边远农村地区和城镇及周边地区。但是，美国政府在保障人民获得能源普遍服务的基本权利时，则是因地制宜地制定了相应的政策。
（一）边远农村地区的能源普遍服务
能源普遍服务政策往往假定在农村和偏远地区提供能源服务是昂贵的，抑或无利可图，所以政策重点是确保向农村、偏远地区和低收入用户提供更多、更好的服务，否则这些地区的用户服务质量低劣，甚至可能根本就享受不到能源服务。美国农村地区的电力普遍服务主要由农村电力合作社（cooperative）负责实施。电力合作社是一个非赢利性质的自治供电机构，实行自有、自管、自建，不受监管机构监管。为扶持农电合作社的发展，实现广大农村地区普遍电力服务，联邦政府主要采取了两条措施：一是为农电合作社提供30年长期优惠贷款，用于合作社的电力设施建设，极大地降低了农电合作社的供电成本；二是努力确保农电合作社的电力供应，联邦政府拥有的水电站优先向合作社供应质优价廉的电力。目前，美国全国现有930家农村电力合作社，分布在47个州，已经是美国三大供电机构（另两种为以赢利为目的的私人电力公司和市政府拥有的发供电公司）之一，输送的电量占全国电量7％，发电容量（合作社又分发电合作社、输电合作社和配电合作社）占全国电量5％，所服务人口占全国11％（约3000万）。供电面积却占到全国的70％。全国3000多个县，有2600个县由农村电力合作社提供电力服务，有效地解决了农村地区的电力供应问题。
（二）城镇及周边地区能源普遍服务
美国城镇及周边地区的电力供应主要由受监管的公用电力公司承担。对公用电力公司普遍服务的监管由各州公用事业监管委员会负责。美国对于能源普遍服务的成本补偿早期主要采用价格补贴，现在则更多地开始转而采用能源普遍服务基金机制。以新泽西州为例，该州在1999年2月9日颁布的《电费折扣和能源节约法》（The Electric Discount and Energy Competition Act）规定普遍服务基金（Universal Service Fund，USF）制度。[6]以下以该州为例对美国能源普遍服务基金的具体实践进行简要介绍：
1.USF的设立宗旨
新泽西州USF的设立宗旨是帮助符合要求的低收入家庭能够付得起电力和天然气服务。USF的目标是确保新泽西州内合格的公用事业消费者享受能源服务的支出能够处于可以承受的范围。设立USF后，符合要求的家庭只需用年收入不超过6％的部分用于电力和天然气消费。
2. USF补贴申请程序
尽管新泽西州公用事业委员会是能源普遍服务的监管主体，但是USF项目管理则是与新泽西州人类服务部(Department of Human Service)共同管理的，因为新泽西州人类服务部在此前即执行着生命线项目（Lifeline）[7]和低收入家庭用能补贴项目(the Low Income Home Energy Assistance Program，LIHEAP)[8]，这两个项目也同样促进提供能源普遍服务。消费者可以在每年4-11月向人类服务部下设的LIHEAP/USF申请处提出申请。如果符合条件，人类服务部需要向申请人通知其可以获得补贴的额度；如果不符合条件，人类服务部应当告知拒绝批准的理由。申请人如果不服，可以提出行政复议。人类服务部发出的告知书一般为两份，一份关于是否符合天然气消费支出补贴的要求，另一份关于是否符合电力消费支出补贴的要求。申请获得批准后的补贴有效期限为一年，期满之前人类服务部会通知其重新申请。
3.USF保障范围
申请USF补贴者应当具备以下两项条件：首先，申请人的家庭收入水平应当不高于联邦贫困线[9]的175％（如表１所示）。其次，申请人用于电力消费或天然气销售的开支应当超出收入的3％。如果申请人使用户内取暖电器，则用于电力消费的开支应当超过收入的6％。获得USF补贴者应当居住于其公用事业账户所记载的住所，并且所获得的补贴只能用于其公用事业账户上所记载的家庭成员或家长。新泽西州法律还规定Lifeline和LIHEAP项目补贴对象自动登记为USF补贴对象。因为这两个项目的补贴对象都是低收入阶层，在很大程度上是与USF项目覆盖范围是重合的。当然，新泽西州人类服务部也对这些项目之间进行了协调，以避免发生重复计算和发放补贴的问题。[10]
表１：USF申请人家庭收入水平（联邦贫困线×175％）
2007年度最高月总收入水平上限
;
家庭成员数
;月总收入
;
1
;$1,430
;
2
;$1,925
;
3
;$2,421
;
4
;$2,917
;
5
;$3,413
;
6
;$3,909
;
7
;$4,405
;
8
;$4,900
;
9
;$5,396
;
10
;$5,892
;
11
;$6,388
;
12
;$6,703
;
按：家庭成员超过12人的，每增加一人月总收入增加$135。
4.USF的补贴额度
USF的补贴方式体现为在获得UFS补贴者的公用事业账单上扣减一定额度的费用，而非现金方式提供给受补贴者。该费用扣减额根据每一消费者的情况而定。具体来说，也就是要保证获得补贴者天然气消费支出不超过收入的3％，电力消费支出不超过收入的3％ (对使用取暖电器者，电力消费支出不超过收入的6％)。USF对每户家庭的补贴额度设有上限，即每年最高不超过$1,800。
5.USF补贴额度的计算
USF补贴额度是根据申请人家庭年收入、家庭从Lifeline（生命线）和LIHEAP项目中获得的补贴额、家庭年能源消费支出（以电力和天然气账单为依据）等进行计算。
以下试举例说明：
一户四口之家年收入= $24,000 (130％ of FPL)
年天然气消费支出= $1,500
年LIHEAP获补贴额= $ 400
步骤一：确定消费者的当前天然气消费负担额
实际天然气消费负担（Actual Natural Gas Burden）=年天然气消费支出—年LIHEAP获补贴额=$1,500—$400 = $1,100 (超过收入的3%)
步骤二：USF机制下消费者需要支付天然气费 |
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发表于 2018-7-23 22:14:17