2018全国人大调查权研究

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　　[内容提要] 调查权是立法机关固有的权力，由于议会调查权的行使能够有效地发挥监督政府的作用，因此，外国宪法和法律都对议会调查权作出规定。我国宪法和法律也赋予县级以上各级人民代表大会组织特定问题调查委员会的权力，同时，宪法还规定全国人民代表大会有监督权和重大事项决定权，这些权力的行使说明全国人大的调查权具有宪法依据。由于我国宪法没有明确规定人大的调查权，人大行使调查权的组织和程序也缺乏相应的法律规定，不利于全国人大充分行使这一权力，本文分析了人大调查权难以启动的原因并提出完善调查权的立法建议。
[关键词] 调查权; 特定问题调查委员会; 监督权; 宪法依据
一、议会的调查权
; 调查权(Investigative power)是指法定的国家机关查明相关事实并根据调查的事实追究法律责任或作出决定的权力。立法机关、行政机关和司法机关都有调查权，但不同机关行使调查权的目的和程序不同，立法机关的调查权是与其立法职能相关的权力，我国有学者认为，议会的调查权是指议会为了立法和监督政府工作，组织专门机构对政府行为进行调查的权力。[①]
议会的调查权起源于英国。在中世纪，由于议会监督国王的需要，对国王大臣的违法和失职行为有调查事实的权力，这种权力可以视为议会调查权的开端。在英国，十四世纪时，议会取得批评和监督国王政府的权力，1333年，由于拨给羊毛业的一笔补助金被全部挪用于战争目的，1340年，议会指派了一个委员会调查，这次调查被认为是议会行使调查权的先例。[②]由于议会监督政府的手段主要是质询和弹劾，如1367年议会对王室官员的弹劾。[③]议会为了有效行使这些权力，必须对受质询和弹劾的政府官员的违法事实进行调查，以取得足够的证据。以后，英国议会为了监督国王政府，经常运用调查权来取得行政部门的相关信息和证据，在议会的调查权面前，“即使是最狂妄君主下的最狂妄的行政官员们也将在其调查下颤抖，必须在议会对自己的行为加以说明并且请求议会对自己的过失予以宽恕。”[④]英国议会对行政部门的监督产生的调查权，作为先例被美国所接受。制宪者有意使立法机关成为行政部门的监督者，在费城制宪会议上，乔治·梅森强调国会成员不仅是立法者而且他们拥有质询的权力，查理斯·平克尼列出了一份国会特权的清单，其中包括有权对侵犯议会特权的人处以监禁、对拒绝接受质询的行政官员以藐视国会罪追究其刑事责任。在第一届国会期间，国会对罗伯特·莫里斯在大陆会议期间任财政主管时的行为进行调查，为此众议院组成了由三名成员组成的调查委员会进行调查，参议院则要求总统任命三名专员对此事进行调查，众议院于1791年2月16日向国会提交了调查报告。[⑤]1792年，当时,众议院成立了一个7人委员会,专门调查克莱尔将军在与印第安部落作战时失败的原因。此后,国会调查就成为美国立法和行政关系中经常化的现象。[⑥]晚近美国国会对水门事件、伊朗门事件以及9.11恐怖袭击事件的调查均产生了重大影响。
在宪政条件下，国家机关行使的权力必须要有宪法依据。国外议会调查权的宪法规定可以分为三种情况：一种是宪法不对议会调查权作出明确的规定，而通过法院的宪法解释阐明议会调查权的合宪性。如美国宪法没有规定国会的调查权(Congressional Investigative Power)，有学者认为国会调查权的行使必须与其法定的工作任务相关，或者符合其立法意图。[⑦]因此，国会的调查权隐含在宪法条文中，是国会履行立法权所固有的权力。美国联邦最高法院对国会的调查权予以支持，最高法院在肯定国会拥有调查权的同时,也指出调查权的行使不能破坏三权分立的原则,更不能侵犯个人自由。1881年,最高法院在科尔本诉汤普逊一案的判决中提出：国会有调查权,但是,调查事项应限于国会的立法权范围,而且调查权的行使不能破坏三权分立的原则。[⑧]第二种是在宪法中明确规定议会的调查权，宪法在规定议会的组织和职权时，对议会的调查权作出了规定。如西班牙宪法第76条规定，众议院和参议院(在一定情况下两院联合)可以任命调查任何公共事务的委员会。希腊宪法第68条第2款规定，议会根据议员的要求决定设立由议员组成的各种调查委员会。意大利宪法第82条规定，各院可以从本院议员中任命一个调查委员会，该调查委员会与司法机关相同的权力和限制进行调查和研究。葡萄牙宪法第181条规定，议会依照议事规程设立各类议会委员会，并可成立调查委员会或其它专门委员会。瑞典王国政府组织法第十二章第6条规定，议会应当选出一名或数名督察专员，负责根据议会的指示对公务员执行法律与其它法规的情况进行监督。第三种是宪法没有规定议会的调查权，议会的调查权由宪法惯例创设或由法律作出规定。如英国议会的调查权和调查程序由议会法规定。
由于议会的调查权是行使立法权所固有的权力，所以议会调查权的范围必须有明确的界限，从外国宪法和法律的规定来看，调查权的范围大致相同，一般来说，议会的调查可以分为针对行政部门的经常性调查、针对某些特定事项的特定问题调查和对某些公众关注的问题或与议会职能相关的问题进行的调查三种。前两种调查的目的显然与议会的立法权和监督权有关，而关于公众关注问题的调查或与议会职能相关问题的调查与监督权无关。有学者认为，美国国会的调查权主要有四个方面的意图：即满足立法需要，监督行政部门，向公众告知事件的真相，维护国会自身的公正、荣誉、名誉和地位。[⑨]欧洲大陆国家的宪法多数规定议会的调查权仅仅限于公共事务、监督政府以及公务员执法情况。各国宪法和法律虽然对议会调查权的范围有不同的规定，但其基本原理具有相同的性质，即议会的调查权主要围绕对行政部门的监督和对与立法和行政管理有关的重大问题情况的掌握两个方面进行。对行政部门的监督在宪政国家被视为议会经常行使的宪法职能。英国有学者认为，仅仅把议会的职能理解为立法是一个重大的误解，事实上，立法事务只占议会事务的一半左右；议会的其它职能包括向政府提出质询、审议政府的报告并进行辩论和组成有关问题的调查委员会等等。[⑩]显然，议会的其它职能大部分与监督政府有关。从国外议会调查权运用的实际情况来看，议会的调查主要涉及到对行政部门的经常性监督和对特定事项的调查。对行政部门的经常性调查主要是议会的各常设委员会在自己的权力范围内对相应的政府机构展开的调查，如2004年英国下院公共账目委员会对属于王室的兰开斯特公爵领地和康沃尔公爵领地的账目展开调查。英国女王伊丽莎白二世和王储查尔斯每年分别从这两处领地获得巨额收入，由于王室享有的纳税减免部分要由国库承担，因此调查这些账目的目的在于审查王室是否有违反税法的行为。英国议会下院外交事务委员会2003年7日发表有关对伊拉克情报问题的调查报告，认为英国政府在使用有关伊拉克大规模杀伤性武器情报过程中确实存在“不适当”之处，但“没有蓄意误导国会”。2005年巴西众议院政治伦理委员会对总统府民事处处长迪尔休从银行受贿以及失职进行调查。2003年美国参议院财政委员会、众议院能源和商务委员会对安然公司破产倒闭的调查。至于特定事项的调查，一般是指国内发生了严重的政治、经济、社会和安全问题，或者产生了重大的突发事件造成人民生命财产重大损失，议会需要通过调查掌握事件产生的原因以明确行政部门是否存在违法失职的行为，调查还可以分析议会是否需要制定新的法律或者采取必要的措施以应对未来可能出现的同类问题。如2004年俄罗斯议会成立别斯兰人质事件原因调查委员会，该委员会会于2005年12月公布了事件的初步调查报告，认为俄有关方面在防范和解救人质过程中存在不足和疏忽。报告指出：俄罗斯印古什共和国和北奥塞梯共和国俄护法机关执行俄联邦内务部指示不力。当时俄内务部不断向两个共和国内务部领导人通报可能发生恐怖袭击的情况，责成其采取专门行动计划和增加警力，但这些指示没有得到执行。调查委员会还指出，在现场设立的封锁线没有制止住别斯兰市一些居民冲进学校解救人质，造成331人死亡的严重后果。调查委员会最后建议成立反恐国家体系以维护国家的安全。[?]2003年12月，立陶宛议会决定成立总统调查特别委员会调查总统帕克萨斯的行为是否对国家安全构成威胁和妨碍国家权力机关正常运转等。 9.11恐怖袭击事件发生后，美国国会成立独立调查委员会对事件发生的原因以及总统领导下的国家安全部门的工作进行了调查，并作出了相应的结论。
议会是体现民主的国家机关，由于议会的组成人员多达数百人，因此由议会全体议员来行使调查权显然是不可能的。因此，各国议会都成立了数量不等的各种委员会，由这些专门委员会来行使调查权。一般来说，专门委员会中的常设性委员会的调查权主要适用于相应的政府部门，是一种经常性的监督手段；而根据议会的决定成立的调查委员会属于临时性的委员会，主要适用于重大问题的调查，这些问题不属于常设性委员会的调查范围，或者认为该问题必须由议会调查以向公众公布相关信息。以英国为例，二十世纪英国议会委员会比较规范和成熟，分为全院委员会和专门委员会，专门委员会又可以分为常设和临时委员会两种。议会对行政部门的监督和调查权由专门委员会来行使，英国议会曾设置公共帐目委员会(Public Accounts Committee)和有关估价和工业国有化的若干选任委员会(Select Committees)监督行政部门的活动。上世纪七十到八十年代，议会尝试采用其它委员会行使调查行政部门的方法，下院于1979年对各种委员会进行改组，在下院设置14个选任委员会和4个分委员会，使之行使监督相应行政部门的职能。[?]除此之外，议会还可以组织某些特定问题的专门调查委员会以调查包括首相在内的政府官员的行为是否违法，并向议会提交相关的调查报告。议会调查的程序往往由议会议事规则或者国会法规定，议会委员会和调查委员会可以举行听证、传唤证人、收集相关的文件和政府档案。在美国，根据国会法的规定，委员会的调查使用诉讼程序规则，如果行政官员拒绝国会的调查，国会有权对其施加刑事处罚，可以处100美元以上1000美元以下罚款，或者处以1个月以上32个月以下的监禁。[?]议会委员会通过调查查明事实真相以后，应当向议会提交调查报告，调查报告可以就行政官员的法律责任以及相关的立法措施向议会提出建议，由议会全体会议依照法定程序作出决定。
议会的调查权是立法机关履行立法和监督职能所固有的权力。在宪政国家，议会的调查权发挥了极为重要的作用，在某种程度上可以说议会的调查是制约和监督行政机关的主要手段。从理论上来讲，议会的调查之所以是必需的和适当的，主要与议会的宪法地位和议会的立法与监督职能有关。从议会的宪法地位来看，首先，在代议制民主下，议会是民选的民意机关，也是立法机关。按照近代的宪法法理，立法机关必须要监督行政部门，这是责任制政府的必然要求。而要行使宪法上的监督权，就要了解和掌握行政部门的工作及其相关信息，以分析行政机关及其官员是否忠于职守，所以议会的调查是监督政府所不必可少的权力，缺乏这种权力，议会的监督就可能成为空谈。其次，议会为了实现其立法职能，必须对已经发生的重大问题进行调查，通过调查发现问题之发生或者政府官员之违法与失职是立法不足造成的，议会可以修改相关法律或者制定新的法律予以补救，当然，议会还可以通过调查发现与其职能相关的问题而作出某些重要的决定。