2018我国行政协助法律化之探析

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　　摘 要：行政协助是行政程序项下的一个重要内容。我国对于行政协助的理论研究进展迅速但尚处在探索阶段，对实践中出现的行政协助事项亦无完善的可操作的法律可依。基于此，本文从阐述行政协助的概念出发，分析了行政协助的法律特征，继而分析了目前我国行政协助在实践、立法上的状况，最后提出了行政协助法律化的设想。
关键词：行政协助；行政协助法律化
一、行政协助的概念
行政协助是指行政主体在履行自身职责过程中，遇到自身无法克服的障碍或自身执行职务会带来严重不经济时，向与之无隶属关系的其他行政主体提出公务上的协助请求，被请求机关依法在自身法定权限范围内提供职务上的帮助，以支持请求机关实现其行政职能的法律制度。[1]它对于保障行政权顺利运行，提高行政效率，节约执法成本，解决行政职权的日益专业化和管理事务的日益复杂化之间的矛盾有着重要的价值。由此可以概括出行政协助所包含的五个法律特征:
1．行政协助的主体是没有相互隶属关系的行政机关。行政协助只发生在相互没有隶属关系的行政主体之间。行政主体与非行政主体之间不存在行政协助的法律关系。有隶属关系的行政主体间发生需要提供职务帮助的情形时,通过"命令-服从"、"请示-批复"程序解决,也不适用行政协助。
2．行政协助具有公务性。请求行政协助的机关必须是在履行自身行政职能涉及的事务上提出协助请求,被请求机关也必须是在自身行政职权范围内提供帮助。行政机关的非公务活动不属于行政协助。行政协助具有公务性。
3．行政协助的动因是行政职权障碍。这种行政职权障碍来源于请求机关不具有某种行政资源等事实原因和不具有某种行政权能等法律原因，还可以是来源于自身执行职务会带来严重不经济的原因。
4．行政协助具有程序性。行政协助不得任意进行,请求机关提出协助请求的条件、方式、内容必须合法,被请求机关实施协助应当在自身法定权限范围内依法定程序进行，也即行政协助具有程序性。行政协助程序对行政协助的及时、高效进行，解决协助过程中产生的纠纷争议具有重要的作用。
5．行政协助具有法定性。当行政机关符合请求协助的条件，且不存在被请求机关可以拒绝协助的法定理由时，被请求机关必须给予行政协助，否则将承担相应的法律责任。行政协助具有法定性，可以保障行政权顺利运行，排除各种保护主义对行政执法的阻碍。
二、行政协助的现状分析
（一）行政协助在实践中存在的问题
1．管辖权交叉,协助领域缺乏规范
我国行政组织法对行政组织及其职责作了明确规定,但行政组织庞大而繁杂,机构设置并不完美。机构臃肿、职权不明、权责不清、相互扯皮、效率低下,最终行政目标难以实现,甚至成为社会、财政的负担。
行政主体的管辖权交叉现象时时发生,也造成了管辖权的争议。一方面有利的就争着管,抢着管,拼命扩大自己的职权,导致管理相对人被重复执法,形成执法密集地带。另一方面,对无利可图的或解决难度较大的问题不愿管,不想管,甚至互相推诿,从而形成执法空白地带。[2]
在实践中行政执法交叉的领域很多,如工商、公安、技术监督等部门对假冒伪劣产品的查处；环保、水利部门对水污染的管理；文化、广电、新闻出版、工商等部门对文化市场的管理等。总之,行政协助发生在职能交叉的行政主体中的现象是十分常见的,但由于各行政主体间缺乏行政目标统一性和协作理念,使得本来行政组织复杂造成行政效率不高的局面变得更加恶化。
2．保护主义的阻碍
我国宪法和有关组织法规定,行政主体之间应当尽职尽责,为人民服务。但是,部门保护主义和地方保护主义把本机构、地区的行政权同整个国家行政权割裂开来,从自身部门、地区的狭隘利益出发,对其他行政主体采取不合作、不协助的消极对策,从而导致了申请协助一方的行政主体目的难以实现,降低了整个国家的行政管理效率,或间接影响了外地行政关系相对人合法权益的实现[3]。更有甚者,行政主体不仅不协助请求行政主体,而且在执法中袒护自己主管的企业、组织。有学者称此为行政执法实践中出现的"异化现象"[4]。因为其职权行使偏离了行政目标和法制原则。尤其是破坏了国家权能的统一。还有行业保护主义、层级保护主义等种种保护主义的存在严重危害协助的实现,更加危害到整个国家行政权的实现,偏离了原有的行政目标和行政法治原则。所以,法律确认完善的行政协助制度,就可以为各种形式的协助关系提供法律依据,也可以防止各类保护主义的产生,从使行政权得到顺利行使。
3．超越职权现象存在
由于对外没有统一的法律依据,在协助实践中经常出现各行政主体超越了本身的职权范围的现象,如综合执法行为中,各执法机构内部仍适用各自领域中的单行法规、规章,执法时就很容易超越其他部门的权限。当然这种超越职权的行为是无意的,但同时,不能不承认存在着一些部门借助综合执法权滥用职权的现象。
4．行政协助观念滞后
协助事项通常是被请求主体有能力完成的,其行政人员应当积极履行协助义务和职责。但涉及到联合、综合执法时候,一些综合执法人员需要熟悉其他领域的法律法规,特别是对一些专业性较强的行政部门更需要相关的知识。所以,在这些协助中对行政人员的要求就比较高。有些行政人员缺乏协助思想,观念滞后，不认真看待协助职责,完成协助的质量较差。
5．行政协助缺乏监督
对行政权的监督方式有立法、司法、社会监督等,权力机关对政府的监督一般都限于宏观上的、带有全局影响作用的重大行政行为,而且行政机关拥有全面审查政府行为的权力,无论是政府的抽象行政行为,还是具体行政行为都属于监督的范围。而行政机关内部之间监督更为直接和重要,这包括行政机关上下级的纵向监督、无隶属关系行政主体之间的横向监督。我国行政主体自上而下可以较好地监督,但是横向行政主体间的监督没有法律予以规范。
（二）立法上的不足
1．行政协助仅局限于部门法中的一些原则性规定
我国行政机构体系作为一个大系统，纵向关系模式基本上得到了行政法的规定和调整。然而，行政系统的横向关系模式还没有依法确立下来。至今也没有一部完整的法律、法规或规章对行政协助作出必要的规定。目前我国《行政程序法》的立法还在试拟稿阶段，更不可能有单独的行政协助立法。从总体上来说，行政协助法律关系在我国还没有确立。但在行政实践中，的确是存在行政协助的相关做法。在立法上有些零星的规定。如《突发公共卫生事件应急条例》第四十四条规定：“在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法协助强制执行。”又如在《中华人民共和国海关法》第四条规定：“地方各级公安机关应当配合海关侦查走私犯罪，公安机构依法履行职责。”第十二条有规定：“海关执行职务受到暴力抗拒时，执行有关任务的公安机关和人民武装警察部队应当予以协助”。《中华人民共和国税收征收管理法》第五条也有规定：“各有关部门和单位应当支持、协助税务机关依法执行职务。”但这些在相关的法律法规中对行政协助只是做了一点原则性的规定，在很多地方还是立法的空白。
2．紧急状态下协助立法存在空白
紧急状态即指在一定范围和时间内因战争、动乱、恐怖事件、自然灾害、经济危机、流行病或工业事故等重大突发性事件影响到国家政权、社会秩序和公民生命安全和某些权利受到严重威胁时所处的危急状态。
在紧急状态发生时,在法律和权力机关的授权下,具有行政紧急权的各行政机关全面地合作和协助,及时、迅速消除紧急状态,恢复社会的正常状态。目前我国还没有很少有紧急状态法律;,但已经有诸如突发公共卫生事件应急条例这样的条例出现，是一个重大的进步。我国从2003年开始起草《突发事件应对法草案》，现在该草案也已经提请第十届全国人大常委会二十二次会议审议，不久将会出台。
3．缺乏相应的法律程序规范行政协助行为
在性质相同、级别同等的行政主体之间进行协助,通常认为是公对公的业务,往往比较方便。而不同地域、不同级别、不同性质的行政主体之间请求协助该如何进行在我国现行法律法规中则很少有统一明确的规定。在实践中，行政主体之间的行政协助关系基本上是靠两个主体之间的感情来维系,关系好的给予协助,关系一般的给一定的利益作为回报,关系不好的则给予推委。这里所说的关系是指一种经济利益上的依存关系。所以没有完善的行政协助程序,将直接影响到行政主体的行政效率和行政目标的顺利完成。我们知道,设置行政程序的目的在于规范行政主体的行政行为,而行政行为又是行政主体行使行政权时的一种外部活动形态,行政程序实质上是指行政主体实施行政行为时必须遵守的方式、步骤、空间、时间。[5]对于各种行政行为都要设定一定的程序与之相对应,这样才能保证行政主体能将精力投入到行政管理职能中,为整体行政实现和从公共利益出发,各行政主体应当抛开等级、地域的偏见,将协助作为一项行政职能。因此，立法部门要做出相应的立法。
三、行政协助法律化的构建
行政协助法律化后，其意义是深远而重大的。对行政效率的提高、行政权的规范运作都有促进作用。有利于行政一体化，促进行政机关之间相互支持相互配合，也有利于保障行政相对人的合法权利，为依法行政做出了重要的贡献。基于此，行政协助法律化的构建之探讨就有必要、有意义和有价值了。[6]
（一）界定行政协助的主体、客体和内容
行政法律关系是指行政主体在行使行政职权或接受法律监督的过程中所形成的由行政法律规范所调整的权利、义务关系。行政协助法律关系则指无隶属关系的行政主体之间在协助过程中所形成的由行政法律规范所调整的权利、义务关系。行政协助的主体包括:行政机关；法律、法规授权的组织；受行政委托的组织。行政协助的客体包括：协助行为，协助中涉及的人身和财产，精神财富。行政协助的内容则包括:行政协助主体行使的职权和职责;相对人在行政协助中享有的权利和履行的义务。
（二）规范行政协助的申请
1．行政协助的申请事由
从行政协助的动因上来说，行政主体在履行职责过程中遇到自身无法克服的障碍或是虽可以克服但自身执行严重不经济时，就是可以提出行政协助申请。具体来说可以有以下情形：[7]
（1）法律上的不能。行政主体依法不能单独完成职务。如城建机关在拆除违章建筑时遇到建筑所有人的暴力对抗,城建机关自身没有处理这种违法行为的职权,因而需要公安机关提供行政协助。
（2）事实上的不能。比如对于在逃犯，公安机关工作人员不足或受地域的限制，无法执行公务的时候，可以发布通缉令，请求有关公安机关或海关协助缉拿。这种请求事项就是属于由于事实上的不能而发生的行政协助请求。
（3）客观上不经济。行政机关自身执行公务，比被请求机关协助办理需要付出更大成本，而如果协助办理，将显著有效率且经济时，该行政机关可以请求办理。比如甲、乙夫妇二人分居两地,乙所在市的社会保障机关在决定是否向乙发放最低生活保障金时,需要甲的收入状况的准确资料,但乙所在市的社会保障机关到甲所在市亲自进行调查,显然成本太大,因而需要甲所在市的社会保障机关提供帮助。这样节约了公共资源，提高了行政效率。
2．行政协助的申请方式
行政协助应当由请求主体向能直接协助该职务的行政主体提出申请。请求主体一方可以有三种方式可供选择：一是口头的形式，二是书面的形式，三是由行政协助机构举行部门会议以行政协定的方式。
大多数情况下行政协助的申请是以书面请求的方式提出的，书面材料应该有行政协助请求书，该请求书的格式和条款都是规范化的。在一些紧急特殊的情况下，则可以是以口头方式提出。当然，事后应该补上行政协助请求书。对于需要长期进行行政协助的行政主体，则应该举行相应的部门会议，设立专门的协助机构，制定协助计划，签订行政协助协定。
请求行政主体交给被请求行政主体行政协助请求书或行政协助协定，同时还需要把请求行政协助的相关的事实材料移交，以便被请求主体审查。
（三）审查行政协助的请求
被请求行政主体接到协助请求后应当及时对协助请求进行审查，并根据不同情况作出相应处理。审查的事项包括五个方面。
1．提起协助请求的主体是否适格。对于非行政主体的请求，被请求方不得给予协助。
2．判断该行政请求事项是属于必须协助事项还是属于可以协助事项。[8]
3．是否具有地域管辖权。
4．是否具有级别管辖权。
5．是否具有事项管辖权。
对于不属于自己管辖权范围内的协助请求，被请求主体应当将相关材料移送给有管辖权的行政主体处理，并告知请求方。或者将相关材料退还给请求主体，并说明理由。
（四）规范行政协助的答复
当行政协助审查结束后，就应该给请求主体以行政协助请求答复。行政协助的答复是指被请求主体在一定期限内有义务对请求主体作出给予协助或不给予协助的答复。包括肯定性答复和否定性答复。
1．肯定性答复
被请求主体给予肯定性答复的，应当有实施协助的计划和预计的合理的期限。如果在预计的期限内未完成协助事项的，应当向请求主体说明协助事项完成的进度以及需要延长的时间。
2．否定性答复
被请求主体给予否定性答复的，则是属于行政协助拒绝的情形。被请求主体在收到行政协助请求书后，认为属于拒绝行政协助的情形，可以拒绝行政协助请求。但应当说明拒绝的理由。可以拒绝行政协助请求的情形有以下八种：[9]按有关法律、法规规定，被请求主体不得给予协助的；该协助的行为，不在其权限范围内的；如果提供将会损害国家和公共利益的；被请求行政主体依法或依其性质应当保密的；如果提供将会损害自身职能和职务执行的；被请求主体以外的其他行政主体完全可以更方便更经济提供协助的；被请求主体如果提供该行政协助将付出高昂的代价的；其他具有正当理由给予拒绝的。
拒绝协助后，被请求主体应发一份拒绝协助通知书给请求协助主体。该通知书上含有拒绝协助的理由之明细条款。
不论是肯定性答复还是否定性答复，被请求主体都必须在一定的期限内作出，不得无故拖延。这样能使行政协助关系尽快处于确定状态，有利于提高行政效率，维护行政相对人的合法权益。
（五）优化行政协助的执行
被请求行政主体认为应当执行的，应在合理的时间内完成。被请求主体可以要求请求主体派员参与协助工作，请求主体也可以主动派员参加。在实现协助内容的过程中，协助主体应当使用适当的方法，以减少对行政相对人的损害。在执行过程中行政相对人或其他利害关系人对协助所依据的具体行政行为提出异议的，协助主体应当对异议申请进行审查，认为异议成立的，可以中止协助执行，并将中止执行决定或中止理由书面送交请求机关。如果请求机关维持该具体行政行为的，被请求方应当继续履行协助义务。执行完毕后，协助方应当将协助执行情况及相关法律文书通知和转交请求方。双方可以就协助费用的归属等问题进行协商，以最终了结此次协助执行工作。
（六）有效处理行政协助争议
行政协助争议是指被请求行政主体认为不能提供协助或无义务提供协助而拒绝请求主体的请求，而请求主体认为其理由不充分应当提供协助而产生的争议。
1．行政协助争议的产生
由于行政协助通常发生在没有隶属关系的行政主体之间，不同的行政机关对行政职能与职权的认识可能不同，更由于行政事务的复杂性，行政协助过程中出现摩擦和矛盾是难以避免的。行政协助争议的产生可以从请求主体和被请求主体两个角度分析。从被请求主体来说有：
（1）被请求机关对应当进行行政协助的协助请求不予理睬或拒绝履行；
（2）被请求机关对应当给予行政协助或经过裁量可以给予行政协助的事项，不及时采取措施，迟延履行；
（3）被请求机关对所依据的具体行政行为提出异议而终止协助履行后，请求方作出充分说明，但被请求方拒不恢复协助。
（4）被请求主体错误的执行协助。