2018地方性法规评价的探索与思考

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　　摘要：“加强立法工作, 提高立法质量”是党的十六大和全国人大常委会对立法工作提出的总体要求。近年来，各地方积极探索多种有效方式和途径以提高地方立法质量。地方性法规评价制度就是其中之一。目前，各省市地方性法规评价制度虽然称谓不同, 但实质均是对法规的实践检验, 是立法工作的继续和延伸。地方性法规评价制度, 通过了解法规在实施中取得的成效和存在的问题, 分析法规本身的合法性、可操作性和针对性, 促使立法机关回过头来反思立法工作的经验和教训,达到维护国家法制和谐统一、减少法规规范的内部冲突、提高地方立法质量的目的。正如吴邦国委员长在十届全国人大常委会第五次会议上强调指出的“:立法的目的在于实施。法律制定出来以后, 不是让人看看的, 更不能变成只是在书架上摆摆的本本, 而应该也必须成为依法治国的基础, 成为依法行政、公正司法的准绳, 成为全社会一体遵循的行为规范。”
关健词：地方性法规评价 依法治国
一、进行地方性法规评价的目的与意义
地方性法规评价，简而言之，就是有立法权的地方人大及其常委会在地方性法规实施一定时间后，通过一定规模的实证调查，对所通过法规的功能、作用以及法规的实施效果所进行的评论和估价，并在此基础上对整个立法质量、价值的评论和估价。这种立法评价是在
地方性法规实施一定时间后进行的，它不同于立法预测，主要是以对法的功能作用和实施效果的评价为基础和中心，并在此基础上，进而对整个法规的质量和价值等作出综合的评价。
其评价的重点主要集中在两个方面，一是法规实施的绩效;二是法规中各项制度设计和程序规定是否需要进一步完善。通过立法评价，要对法规所产生的社会影响，法规预期效果与实际效果的一致程度，法律实施效果产生的原因，法律实施程度，法律的有益性、合理性、可行性等作出综合的分析、评论和估价。
为什么要进行地方性法规评价，或者说，对地方性法规进行立法评价有什么重要意义，笔者以为，通过地方性法规评价，可以得出对现行法规更全面、更科学的系统评价，对今后制定、修改和废止法规更有参考价值。同时，通过对各个地方性法规作用、质量的评价，可以总结立法经验和教训，可以分析认识立法共性的规律，用这些规律去指导其他法规的制定，使地方性法规能够发挥其调控社会关系的最佳功能和作用。例如，通过对某一具体法规实施效果及其立法质量、价值的评价，我们可以了解该地方性法规对社会产生的实际效果究竟如何，起草该法规初期所要预期解决的社会问题是否得以切实解决以及解决问题的具体程度；可以分析出实施效果好坏的实际原因，发现法规规范本身的不足，进而为完善修改、废止该地方性法规打下基础。
我们知道，法规功能的发挥、法规价值的实现程度虽然同外部环境如当前我国的宪政环境，市场经济的发育程度，公民的法律素养和法律意识等都有很大的关系。但是，我们不可否认，它同法规自身的质量即法规是否反映客观规律，是否符合社会需要，有着最密切的关系。法律作为上层建筑的组成部分，必须反映经济基础的客观要求，必须适应经济的发展。因此，我们在立法中一定要坚持正确的立法原则和立法技术，警惕立法误入歧途。
而实行地方性法规评价，正好可以增进立法机关对法规实施情况的了解，进一步推进立法工作。
（一）有利于总结经验教训，提高立法水平。法律固有的稳定性必然要求立法者具有一定的预测能力，在立法中对社会经济发展予以适当前瞻。但是，在改革开放的今天，各种新生事物、新情况层出不穷，增加了立法预测难度。古人云:“温故而知新，可以为师矣”。地方性法规评价中，执法部门、人大代表以及人大专(工)委积极参与，通过开展部门评估、问卷调查、专题调研等一系列活动，形成最终评估报告，再由常委会认真研究，决定是否对法规进行修改。这样的制度安排，使得法规能够根据社会、经济发展的实际情况，不断发展完善，做到与时俱进，实行“回头看”，使立法者可以清楚看到立法预期与立法实施效果之间的差距以及立法技术等方面的欠缺，进而吸取经验教训，举一反三，不断提高立法预测能力和立法技术，制定出更高质量的法规。同时，地方性法规评价也为修改法规提供了大量第一手资料，对提高修改法规的针对性和科学性很有裨益。
（二）有利于提高立法实效。在一定时期内，立法资源同其他社会资源一样是有限的;如何运用好有限立法资源，提高立法实效，实现立法预期目的，是立法者应当考虑的问题。过去，由于缺乏对立法效果的评价机制，立法者对立法的效果关注得不够，有的立法实施效果与立法目的或目标偏离。而实行地方性法规评价后，人们对法规实施所取得的社会和经济效益有了一本明白账。这就促使立法者进一步加强责任心，改进工作方法，搞好立法的可行性与必要性的分析，加强立法预测、规划和制定等工作，并根据需要制定配套性法规，努力增强立法实效。
（三）随着立法的日益增多，如何协调不同时期和由不同部门所制定的法规之间的矛盾和冲突，是我们始终面临的一个难题。当前，由于许多地方性法规都是由相关部门主持起草，利用立法的机会扩大本部门利益的倾向往往屡禁不止。这必然会带来法规之间的相互冲突，这种法规之间的冲突必然伤害法制的统一。要改变法规之间的种种冲突状况，有立法权的地方各级人大及其常委会应当适时建立地方立法的评价机制，同时，我们必须改变现行的立法模式。部门立法的惯例必须代之以新的做法，比如，以法规所涉及到的特定领域的专家为主，吸收各部门、行业的人士组成起草班子进行起草工作。对地方性法规草案中涉及公民、法人和其他组织权利义务的重要制度，都应当在立法后进行经济和社会影响评价，在评价的基础上科学决策。同时，进一步强化立法过程中的公众参与。在立法过程中，利益可能受到拟议中法规影响的行业代表、民间人士应有充分的机会参与其中，在以往的书面征求意见以及座谈会等形式之外，听证会应该得到更多的采用。这不仅有助于通过广泛的论证和审议协调法规草案与既有法规之间的关系，而且也有利于提高法规的可操作性，更重要的是，公民对立法过程的参与也是建立和谐社会不可或缺的环节。