2018完善广东社会治安治理的几点思考

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　　[摘要]构建社会主义和谐社会既是治国的理想，又是治国的实践；既是目标与过程的统一，又是理想与现实的结合。我们要构建和谐广东的基础，首先要有一个良好的社会治安的环境。而目前广东最为紧迫的问题之一是治安形势的严峻。前段时间，广州警方开展了“剑兰行动”、“夜鹰行动”，对违法犯罪活动进行了严厉的打击，在维护社会治安稳定方面有一定积极意义，暂时性地威慑了近乎猖狂的违法犯罪分子。但是，从长远来看 ，求得广东治安的稳定是一个系统的工程，应当结合当前治安现状，逐渐构建中国特色的社会治安治理体系。　　[关键词]和谐广东; 治安治理; 稳定
　　和谐社会有一个基本的含义，就是政治、经济、文化的协调发展，这种发展又是效益、效率、稳定的统一。其中，效益是目的，效率是途径，稳定则是基础和保障。没有社会的稳定与安全，其他一切发展因素的根基都会被颠覆性地动摇。治安稳定，是社会稳定的最基本要求，是社会生产的保障。一旦治安出现问题，社会生产的成果无法得到切实有效的保障，这样势必影响到生产者的积极性，从而导致对社会生产的阻碍，抑制了社会生产力的发展。因此，如何维持广东社会治安的稳定，是构建和谐广东的重要课题，值得我们去深究和探讨。
　　一、广东目前治安形势的现状
　　在广东经济持续20年高速增长的时期，面对2100万外来流动人员给治安带来的压力，面对捉襟见肘的警力配备，面对社会巨大的人财物大流动，面对境内外各种犯罪势力的影响和渗透，面对社会正在进行的剧烈转型，广东的治安状况时下正面临十分严峻的形势。
　　（一）“两抢”等多发性犯罪活动猖獗
　　抢劫、 抢夺犯罪问题是近年来广东社会治安中的突出问题。截至2006年2月，自2005年以来全省法院全年共受理各类案件786125件，办结723694件，同比分别增长了10.66％和9.94％。其中，全年共办结各类刑事案件67519件，判处犯罪分子87946人。其中，抢劫、抢夺分子32465人，占判处犯罪分子总数的36.9％1.
　　在警方的打击下，自2004年始，“两抢”发案率有所下降，但总数仍达8万宗。2005年以来，全国侵财犯罪案件立案106.4万起，约占全部刑事案件的85％。2在广东，以广州为例，截至2005年7月“两抢”、 “两盗”占全广州5万余宗刑事立案的三分之二，在治安案件中，抢夺案平均增加了两成。3另一方面，“两抢”的作案手法亦有越来越恶劣之势，其违法犯罪行为及其严重破坏了公共秩序，给社会生活的稳定与人民生命财产的安全造成了极大的威胁。
　　（二）“城中村”治安问题日渐堪忧
　　随着城市用地的扩展，越来越多原在郊区的村庄被纳入城区范围。这些被城市用地所包围的村庄随着城市的扩展，在经济上由以农业为主转变到以非农业为主，在空间上与城市用地互相交错、边界模糊。目前，仅广州市这类“城中村”就有45个，例如天河区的杨箕村、石牌村、冼村、登峰村和白云区的三元里村、瑶台、棠溪等4.这些“城中村”中布局零乱、建筑密集、基础设施极不完善，在一定程度上为治安治理工作增加了难度。同时，因为城中村生活成本较城市区域要低许多，大量外来流动人员选择住进“城中村”内的出租屋。由于目前我省对出租屋的登记管理制度存在很大的空白地带，很难获得出租屋租赁人员的信息并加以控制，“城中村”内人口结构复杂，打架斗殴事件不断，刑事案件频频发生，出租屋更是成为滋生犯罪违法活动的温床。
　　（三）“黑恶势力”犯罪对社会稳定构成威胁
　　有组织犯罪、带黑社会性质的团伙犯罪和流氓恶势力犯罪一直以来严重威胁着广东治安的稳定，为人民的社会生活造成了极大影响。其中广州、深圳、东莞是受到“黑恶势力”侵袭的重点城市，三地的案发数量居全省总数一半以上1.2005年5月，罗干同志在湖北调研时强调：一些黑恶势力组帮结伙，称霸一方，鱼肉百姓，心狠手黑，作恶多端，人民群众敢怒不敢言。2截至2005年6月18日，广东警方共出动警力71734人次，清查涉嫌违法犯罪活动的场所963处，其中涉嫌有黑社会背景的场所637处，抓获犯罪嫌疑人778名，缴获枪支39支，并且收缴了汽车26辆及管制刀具等一大批犯罪工具3.
　　（四）杀人、爆炸、放火、强奸等严重暴力犯罪活动仍有发生
　　进入2005年第三季度以来，在全国范围内公安机关共立刑事案件125.1万起。在全部刑事案件中，严重影响群众安全感的杀人、爆炸、放火、强奸等几类严重暴力犯罪案件立案数较2004年同期明显下降，杀人案件下降了17.7％、爆炸案件下降11.2％、放火案件下降22.6％、强奸案件下降了5.2％。4 在广东省，2005年1月期间，全省共立刑事案件36942起，破获各类刑事案件7786起，严重暴力犯罪案件发案率较去年同期有所下降，如杀人、涉枪、爆炸、放火和投放危险物质案件均有下降，其中爆炸及投放危险物质案件降幅接近四成。5但是在另一方面，危害公共安全犯罪明显增多，其中非法制造、买卖枪支、弹药、爆炸的案件，2005年比2004年上升22.7％。1同时，严重暴力犯罪手段十分残忍，社会危害性极大，纵然发案率较以前有所下降，仍然为社会生活带来了巨大的不稳定因素。
　　（五）“黄赌毒”违法犯罪活动仍然泛滥
　　2004年时，在广东省公安厅的指挥下省各级公安机关在珠三角八个城市，包括广州、深圳、佛山、东莞、珠海、中山、惠州、江门开展了为期三个月的扫除“黄赌毒”专项整治行动，曾取得了一定的成效。经过严厉打击，“黄赌毒”在一定程度上得到了遏制，但“六合彩”赌博、贩卖“摇头丸”和“K粉”、路边招嫖、派卡招嫖等“黄赌毒”违法犯罪行为在广东社会尚大量存在。以广州市为例，2005年9月广州市公安局花都分局针对辖区内的“黄赌毒”案件开展了“剑锋”行动。至11月21日，共清查涉嫌“黄赌毒”的发廊、娱乐服务场所、出租屋等3905间次，查封了扣押物品216件，取缔了其中的188间，限期整改196间。在涉案人员中，处理各类违法犯罪嫌疑人921人，其中刑事拘留83人，行政拘留186人，罚款190人，警告240人，强制戒毒85人2.在赌博违法犯罪方面，广州、深圳、佛山、东莞、河源等城市都存在大量的赌博违法犯罪活动。 2005年1月11日至31日，广东警方共查处各类赌博案件1876宗，抓获涉赌人员6879人，查处赌博团伙46个，缴获赌资人民币938.2万元、港币118.2万元，查封涉案赌资441.6万元3.但是，由于高额的经济回报和管理真空，广东治安仍然面临着“黄赌毒”有所抬头的严峻形势，虽然公安机关不断加大打击查处力度，但“黄赌毒”违法犯罪活动的形势仍不容乐观。
　　（六）非规范化娱乐服务场所孳生犯罪隐患
　　广东由于所处的特殊地理位置和改革开放前沿的特殊环境，受到西方享乐主义的影响较大，向来以城市“夜生活”的繁华与丰富著称，娱乐服务场所应运而生，但是在当前形势下，存在不少欠缺规范化管理的娱乐服务场所，这是造成刑事案件、各类治安案件特别是打架斗殴案件发案率居高不下的主要原因之一。以广州市为例，2006年1至7月份，在广州市娱乐服务场所共发生刑事案件20宗，查处各类治安案件125宗（其中仅打架斗殴就占了48.8％）1.若对娱乐服务场所继续采取放任的态度，不对其进行严格的规范化治理，这必将成为社会治安的顽疾。
　　（七）未成年人犯罪比例上升
　　近年来，广东的未成年人犯罪数量普遍呈上升趋势 .2000至2005年，全省法院判决未成年人罪犯占刑事案件判决总人数的6.85％。其中2003年为7.6％，2004年为8.83％2.2005年，未成年人犯罪率依然呈上升的趋势，其中珠三角地区的情况更为突出。2005年，珠三角地区的新收押未成年犯各占了同期全省新收押未成年犯总人数71.17％。而在过去三年里，珠三角地区未成年人犯罪同样也在全省范围内占了相当大的比重。据统计，2003年、2004年、2005年来自珠三角地区的新收押未成年犯各占当年新收押未成年犯的总人数分别为64.96％、69.23％、71.17％3.
　　在未成年人的犯罪动机方面，对金钱的诱惑成了不少青少年犯罪的主要原因。据调查，广东的未成年人犯罪案件以侵犯财产犯罪案件为主，其中又以抢劫、盗窃、抢夺犯罪尤为突出。这三类犯罪占未成年人犯罪总数的比例在2002年、2003年、2004年分别为78.84％、80.35％和84.21％4.
　　（八）经济犯罪形势严峻
　　历年来，广东亦是全国经济犯罪高发之地。根据统计，每年广东立案打击经济类的犯罪案件是5000到6000多起，占了全国的十分之一。从1998年到2005年初，广东省公安部门一共查破经济类的案件21000多起，依法处理犯罪嫌疑人29000多人，挽回经济损失180多亿元。5据2005年初的调查报告显示，在2004年广东经济犯罪案件共立案6669起，较2003年上升27.3％，在所有犯罪案件类型中增长最快。此外，经济犯罪案件的组织化、集团化程度较以前明显提高，预谋性、计划性、隐蔽性越来越强。6在对经济犯罪分子的惩处上，2003年至2005年广东省共判处经济犯罪分子8702人，其中判处五年以上有期徒刑、无期徒刑及死刑的占32％。1在个案方面，广东发生的经济案件的案值普遍较高，有的达到数亿元，高的还达到数十亿元，在案值方面广东占了全国的五分之一。
　　二、对广东现行治安治理工作的反思
　　通过对中外社会治安法律制度的比较，我们能发现两者之间存在着明显的差异。广东虽然是中国改革开放的前沿，无论经济、政治、文化的先进程度都属全国前列，但就目前来看，社会治安治理工作存在一些问题。
　　（一）立法上的欠缺不利于治安工作的顺利进行
　　随着我国经济和社会的发展，旧有的法律法规在当前社会民主法制建设进程中，有些已经不能适应当前的形势，需要加以修订与完善。首先，收容遣送制度取消后，配套管理措施没有及时跟进，目前尚缺乏专门处理外来流动人员的具体法律规范。其次，有关出租屋管理、长途客运站和火车站流动人员登记管理以及治安联防制度等地方性法规的立法层次较低，法律权威性较弱。再次，在打击“黑恶势力”犯罪方面，我国新刑法有了相应的定罪量刑规定，但仍存在诸多缺陷和漏洞。例如，仅规定了黑社会性质犯罪，而没有规定黑社会犯罪，缺乏法律的前瞻性。同时，对黑社会性质犯罪行为的规定亦不完备。例如，对于参加境外黑社会组织的行为，境外黑社会组织成员在我国境内从事的黑社会犯罪活动，包庇纵容境外黑社会组织成员入境发展成员，从事其他违法犯罪活动的行为，均未被认定为犯罪或犯罪行为。而且，对黑社会性质犯罪的刑罚规定过轻，缺乏针对性与严惩性。此外，对于青少年犯罪案件，目前广东亦缺乏专项的地方性法规，从而给实施青少年权益的特别保护与控制青少年犯罪带来了诸多不利。
　　（二）陈旧的执法模式制约治安管理的有效开展
　　在改革开放不断深化的形势下，我们往往十分重视执法观念的更新，推崇民主决策、实行依法行政。但仍有不少执法者在实际的治安工作中沿用传统的执法模式。目前广东正经历一个从传统到现代社会治安管理模式的转型时期，政府及其职能部门尚缺乏严格依照法律法规的规定实施社会治安治理、良好地履行职责的自觉性。同时，执法人员素质低，特权思想严重，也在客观上造成了治安管理工作呈现不公平、不合理的现象。最后，监督机制不力，执法人员及其执法工作缺乏相应的约束，越权执法和违法的行为难以得到及时纠正，从而导致“重目的，轻手段；重实体，轻程序；重惩罚，轻保护”1执法风格的形成，不仅不利于治安工作的有效运行，而且对公民的合法权益造成严重的损害。
　　（三）警力匮乏促使治安防范机制难以发挥有效的功能
　　目前广东省多数地区警力不足，而警种繁多、任务繁杂，既要维持全面的正常生产、生活秩序，又要进行侦察、缉毒等危险性较大的工作，往往心有余而力不足。公安机关在实际防范工作中，普遍存在基础建设不好，防范工作做得不到位的情况，只注重“打”而忽视 “防”，只注重治“标”而忽视治“本”， 虽然加大了打击投入，然而取得的效果却并不明显。此外，公安机关需要支付高额的破案费用，导致治理成本不断增加，进一步缩减了构建防控机制建设的投入，从而削弱了治安防控力量。面对治安状况的复杂、违法犯罪案件发案率居高不下的情况，公安部门不得不采取发一起案件查处一起的无奈之举，有时费了很多警力、财力，也没有达到预想的效果，结果往往是打击效率低下，工作显得被动。再者，有限的人力、财力都投向了打击犯罪的前沿阵地，基层工作往往被忽视，各项工作无法开展，防范工作无法抓起，特别是一些群防群治的自治组织更为脆弱，处于名存实亡的境地。
　　三、完善广东社会治安治理的几点思考
　　在目前形势下，广东如何加快立法步伐，制定相应的法规、规章来规范社会治安治理工作，以及如何使治安执法活动更加科学、高效，逐步规范和完善广东社会治安治理制度，已成为继续推动广东经济发展、促进社会进步的一项十分紧迫的任务。我们认为，广东社会治安问题从本质上而言需要从立法与执法层面入手，从建立综合治理长效机制的深层次上来解决。
　　（一）全面促进治安治理立法的完善
　　在广东的社会治安治理工作中，一方面我们依靠政策机制调整治理结构层次；另一方面，从长远角度考虑，我们必须把广东治安治理机制提高到法律层面上加以完善，以规范、科学的立法保证社会治安治理的规范性与有效性，这才是长治久安的根本途径。
　　1.制定权威性的《广东省外来流动人口条例》
　　在2003年，由于轰动全国的大学生孙志刚命丧广州收容站一案，我国取消了收容遣送制度。本来收容遣送制度是计划经济条件下的产物，最初是用来对拥入城市的无业人员和灾民进行收容的带有社会福利性质的救急措施，但经过各地和有关部门的不断博弈后，收容遣送制度逐渐在实践中变样变质，沦为一项严重威胁人权的带有惩罚性的强制措施。在推进依法治国、促进人权保障的新形势下，收容遣送制度的废止是理所当然的，但是该制度废止后所留下的流动人口管理巨大真空亦需及时填补。因此，广东省人民代表大会及其常委会应当认真研究收容遣送措施取消后流动人口治安管理工作面临的新情况、新问题，积极探索外来流动人员管理的有效办法，维护城市治安秩序，尽快通过立法出台专门性的“外来流动人口条例”，并且以地方性法规的形式将其明确化、公开化。
　　同时，除了将外来流动人员的规范化管理列为立法重点，还有必要通过地方性立法，切实建立起专门的给外来流动人员服务的制度体系，具体应包括以下内容：
　　（1）加强法制宣传教育，切实为外来人口提供法律服务。在外来人口聚居地的居委会、村民委员会和社区针对性地对外来人口进行法制教育，并可尝试专门针对外来人口建立法律服务站的做法，运用法律代理、公证等手段，促使外来务工经商人员提高法律意识，促进其依法经营。（2）建立外来人口救济基金，使得外来人口一旦失去经济来源或因伤残、疾病等意外情况丧失劳动能力，能得到有效的救助，从而不致为了生存，导致一些人沦为乞丐或铤而走险地走上违法犯罪道路。（3）明确有关部门为外来人口创造就业渠道的职责。一方面通过创建外来人口学校，切实提高外来人口的生活技能和文化水平，增强其就业优势；另一方面通过对劳务市场的规范化、科学化管理，来实现为外来人口增加就业机会。（4）切实维护外来人口合法权益。一些行政执法部门人员对流动人员没有做到在政治上、经济上、法律上一视同仁，有的部门甚至从狭隘的地域观念出发，不能公正处理流动人员遭受不法侵害的案件 .由此引发的报复性伤害、杀人等刑事案件大量增加，给社会稳定带来了严重影响。因此，有关部门应当有职责对雇用外来人口的单位要进行严格管理，比如对超时工作、克扣工资等现象要严肃批评，严重的科以处罚。
　　2.完善出租屋登记管理立法
　　出租屋曾经为广东经济的快速腾飞立下汗马功劳，没有大量拥入的外来人员就没有广东今天的成就。但另一方面，出租屋如果管理出现混乱，也会成为治安隐患的源头。要实现出租屋的规范管理，突击检查虽在短时间内可以奏一时之效，但从长远考虑，必须建立出租屋综合治理的长效机制。面对诸多难题（比如外来流动人口极为复杂的结构层次），要做好外来人口出租屋管理工作有一定的困难，但这是必须妥善处理的治安治理基础性问题。因为“城中村”的治安问题很大程度上是由于出租屋管理的不科学、不规范等原因直接造成的。当前通过制定地方性法规来提升出租屋管理的水平，构成了社会治安长效治理机制的基础，同时也是解决“城中村”治安问题的关键所在。
　　目前我国已有体现出租屋规范化管理的地方性法规可供借鉴和参考。比如2005年初昆明市人大常委会审议通过的《昆明市流动人口管理条例》1，该条例部分内容对出租屋管理作出了具体的规定。出租屋登记管理方面，其规定应由房管部门实施登记备案；房屋租用过程中的治安安全防范责任方面，如果单位或者个人出租、转租房屋的，应当在房屋出租后3日内，持房屋权属有效证件、个人身份证件，到房屋所在地流动人口管理服务中心或房产行政部门办理房屋租赁登记备案手续，并与流动人口管理服务中心或公安派出所签订房屋租赁治安治理责任书。不办理房屋租赁登记备案手续的，由房产行政部门责令限期补办；逾期不补办的，处200元以上1000元以下罚款。与承租人解除或中止租赁合同的，于解除或中止合同之日起，5日内向所在地流动人口管理服务中心报告。违反者，由公安机关处以警告，可并处200元以上1000元以下罚款2.与此同时，《昆明市流动人口管理条例》还指出承租人不得留宿无有效身份证件的人员，明确了房屋出租人的管理责任和承租人的承租义务。此外，该条例还规定房屋出租人应当核实承租人的租房用途，对发生在出租屋内的违法犯罪活动，负有及时发现并报告的责任，承租人也不得在租用的房屋内从事违法生产经营活动和其他违法犯罪活动。
　　广东外来流动人口的显著特点就是其人口结构层次极为复杂，容易造成出租屋使用者相关信息不易取得，承租人的更替有时也难以发现，各部门对出租屋信息的管理与控制会相对较难，以致出租屋滋生违法犯罪活动。因此，广东在出租屋立法中应充分强调出租屋信息的采集和相关人员的权利义务，具体为：（1）明确出租屋租赁者治安方面的权利与义务，以及违反这些条款所规定之义务的处罚办法；（2）明确外来人口在社会治安方面的权利与义务，以及加重违反这些条款所规定义务的相应处罚；（3）加强租赁中介机构的管理，要求工商部门应定时对中介机构进行严格审核。在这样的情况下，公安机关就可以在政府的协调下，与工商、房产等部门加强沟通合作，并主动与租赁中介机构联系，收集有关房屋租赁信息，掌握出租屋的租赁动态变化，以更有效地防止外来人员违法犯罪案件的发生。此外，还可以通过立法责令公民出租自己住房时必须到工商行政管理部门办理营业登记，并到地方税务部门办理税务登记， 否则即构成非法经营并加之相应行政处罚。这样不仅有利于规范出租屋管理，而且可以遏制偷税漏税的违法行为，有利于社会监管。
　　3.通过立法构筑社会治安防控体系
　　随着广东治安治理工作的跟进与深入，要求构筑和完善社会治安防控体系，将是广东今后社会治安治理立法工作的重中之重。首先，应当针对广东治安形势的特点，开展有效的基层安全创建活动，重点规制“城中村”、繁华商业区、火车站、长途客运站等治安问题复杂地区的治安治理。其次，应加强社区治安立法，制定“社区警务公开条例”以推进社区警务，促进社区治安法律制度的完善，增强人民群众的安全感。再者，还应通过制定“治安治理队伍人员任用制度”，在机关内部实行竞争上岗机制，以加强队伍的教育、管理和培训，提高他们的业务素质、法律水平和责任感。最后，应通过立法鼓励积极发展保安服务业，进一步加强保安服务市场规范化建设，加强对从事保安服务人员的教育、管理和培训，完善管理制度，规范保安服务行为，提高服务质量。