2018基层法官流失的原因考量及职业保障体系的完善

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　　[内容摘要] 基层法院法官流失断层已成为当今各地普遍存在的现象，由此严重地影响了基层法院法官职业化进程和法官队伍思想的稳定。为彻底扭转该形势，笔者综合基层法官流失的诸因素，从任职条件、任免形式、物质待遇、法官培训、司法敕免、考核、审判监督及惩戒、司法行政管理等方面提出建议，以期对基层法官走职业化、精英化之路作出努力。　　对一国司法制度的评价，主要是对该国法院法官制度的评估。法官的职责是依法审判，在我国约占全部法官队伍的70%的基层法官制度，对我国司法制度更具突出的代表性。而最近几年，基层法院法官流失断层较其他各级法院尤为突出。高素质人才不愿进，优秀法官不断流失，已成为基层法院整合法官队伍，提高审判质量的瓶颈。笔者所在宣城市宣州区法院，也同样面临这一尴尬局面。对此，笔者针对我院法官队伍流失现象，结合我国目前的法官制度及国外基层法官的状况，对我国基层法官的制度趋势，提出浅显建议，以供大家商榷或参考。
　　一、我院法官流失走向和趋势。
　　（一）法官流失的状况。通过对近十年来我院法官（不含其他干警）的流失进行了统计，其主要包括五种情况：
　　其一，调出。共十一人调至其他国家机关，其中二人到党委部门，二人到人大，七人到政府部门。该十一人均系我院的审判骨干，其中七人为我院审判员调出，副院长一名，庭长（含副庭长）六名，在我院工作大都超过十年以上。现已调出的十一人中，回调我院的一人（为照顾未成年子女），在相关部门担任中层以上领导职务七人，已担任主要领导的三人。
　　其二，提前退休。根据省市等部门的组织文件规定，我院近十年来先后有约十余名55岁以上未达退休年龄的资深法官提前退休。
　　其三，辞职。一名法官辞职从事律师职业。其月收入约为现在职同龄法官的二十倍。
　　其四，清调或清退。因违纪行为清调二人（一名庭长和一名法官），因触犯刑律清退二人（均为中层领导）。
　　其五，病故。因病去世一人，系中层领导。
　　另外，还对在职法官进行了初步了解，特别是四十岁左右的法官中，存在多种流失趋势。主要包括：1、请辞。因已通过国家统一的司法考试，拟辞职从事律师职业约三人。2、外考。拟通过上级政法机关统一招录调出本院的二人。3、提前退休。因已通过国家统一司法考试拟提前退休后从事律师职业的一人。上述六名法官，均为我院多年培养的审判骨干，其中中层领导一人。
　　（二）我院现有法官状况。现共有在编人员一百余人，在职法官七十二人。其中院领导六人（含挂职一人），从事其他后勤人员十一人，执行、立案庭十三人，其他从事一线审判三十六人（含三人外出从事其他职业和一人被抽出长期参加中心工作），下派到村担任挂职书记三人，其他情况三人。本院六十九名法官中，审判员五十人，其中从事一线审判的二十四人，其他（含院领导、后勤、执行、立案庭等）二十六人。
　　（三）法官调入情况。近十年来调入法官四人，其中上级法院来院任院长一人，来院任挂职副院长一人，邻县法院因解决夫妻分居调入一人，正常通过全国统一司法考试录入后提为法官的仅一人。
　　二、基层法官流失原因透析。
　　通过上述几组数据，可以看出，近十年来我院共流失法官二十人，目前可能流失的六人，除院长外实际正常进入法官队伍的仅二人，均为女性。进出比例为1：10，再加上存在流失可能的六人，进出比例则为1：13，该数据尚不包括挂职下派和其他参加中心工作的人员。可见，流失十三名法官，才录入一名法官的状况，不能断定审判资源的枯竭，但说明基层法官在第一部《法官法》实施以来未能如期望的那样，提高法官队伍素质，反之，大量优秀法官流失。我们可以从诸法官流失的诱因中探析出基层法官体制所存在的弊端。
　　诱因之一，政治地位低。我们对司法的认识存在误区，导致司法制度丧失了其本质特征及其应有的政治地位。我们忌谈司法权的独立性，而我们所在的对基层法院掌控着绝对控制权的地方党政部门特别忌谈。其实从权力的来源和布局来说，只有司法权独立于立法权和行政权，并且立法权、司法权和行政权是相互区别和相互制约的，才能避免立法权、行政权对司法权的侵犯，才能避免它们之中的混同和运作之中的干扰，从而构成科学的富有效率和公平精神的现代社会权力构架。[①]目前，我国地方国家机关的决策机构是常委，而常委则由党委、政府、人大、政协等部门的领导组成。常委们解决地方国家机关的一切人、财、物等重大事项。其当然涵盖地方党委领导下的基层法院。法院的人、财、物等由具体的常委领导下的组织部、财政局、人大、法委、计划委等负责管理。组织部门、人大和法委负责法官的任用、升迁、考核，财政部门管住法院的所有的财、物的购置、使用，计划委员会负责法院的编制等。显然，地方党委、政府、人大等掐住司法机关的脖子，这些部门的某些个人不再是“个人”，而是权力的化身，所以也就可能对法院审判活动形成干涉。当他们“过问”案件时，你很难区分是职务行为还是个人行为。[②]法院审理的案件在上述情况干扰下，独立办案几乎成为不可能，法院也不会为一件案件而得罪能管得住自己的部门，这些部门通过自己对法院的绝对控制权，通过综合治理、中心工作、信访、招商引资、创收等迫使法院从事审判之外的政府部门的角色任务，甚至对个案的指导，必要时，还以“政治大局”为由，干涉法院、法官对个案的审理。
　　“一般讲，在法院的地位之间也有威信、工资、居住地域等种种的差异，法官存在着向较高地位升迁的要求或愿望也是很自然的事。因此对掌握法官的人事权的人拥有一定影响力的利害关系集团，通过这样的渠道向特定法官施加压力也不是不可想象情况。”[③]而现实中，这种司法权的地方化情况已成为困扰基层法院公正司法的主要原因之一。显然，从法院调至党、政、人大等实权部门，比在基层法院能获取更多的政治地位和升迁发展机会，党政部门也不断从法院“培养、挖掘”人才，这也成为基层法官流失的主要诱因之一。
　　诱因之二，经济待遇差。《法官法》第三十六、三十七条规定：“法官的工资制度和工资标准，根据审判工作特色，由国家规定。法官实行定期增资制度。”但到目前为止，法官的工资制度和增资制度一直套用公务员的工资制度，没有按照《法官法》的规定制订出新的工资制度，审判津贴等更无从谈起。而目前在四十岁左右的年轻法官中，若配偶没有较高的固定收入，则能较好地过好日常生活已算不错了，一旦遇到购房、子女上大学等境况，则很难有底气去抵御外来影响和干预，司法高度廉洁的品质则很难养成。在公务员序列中，法官的经济待遇仅能列入中等地步，所有从本院调出的同志其经济收入均较在法院时高，执业律师的收入，刚执业的为在职法官的两倍以上，执业多年的则是在职法官的数十倍。目前，法官的任职门槛已大幅提高，司法终审的最后救济的责任越来越重，各种方式的监督也越来越严，而经济待遇却等同甚至不如一般公务员标准，在这种高职业要求与风险同待遇不相匹配的情况下，该职业即已逐步失去了吸引力，有条件的势必向更好的地方跳糟，法官流失已不可避免。作为我院的上级法院即中级法院，法官近几年流向律师行业及沿海经济发达地区的现象更为突出，近三年约有五人主动辞职从事律师等中介职业，二人考入南方大中城市的中级法院。这不能不说明经济待遇的差距是法官流失，进而追求更好经济价值促使自身价值得到更充分的体现。
　　诱因之三，监督流于形式。我国对法院或法官的监督主要有两个方面，即外部监督和内部监督。外部监督主要有四类，即专门机关监督、立法机关监督、信访监督和社会监督，专门机关监督主要包括同级纪检监督和检察机关的监督。纪检、监察作为党政部门的专门机构主要通过对违法违纪行为的查处实施监督，检察机关则通过违法行为的查处和通过对案件抗诉等实施监督，对法官违法犯罪行为的查处勿庸置疑，仅可能存在一个查处的平级机构设置是否对法官公平行使审判构成控制的因素，但特别是检察机关当今将对违法行为查处而转化为对法院所有案件进行审查抗诉的界面，显然存在最终以检察权代替审判的可能。
　　立法机关监督是指同级人大的监督，其监督形式主要包括会议期间对法院的每年工作的审议，对个案提出议案，对信访或申诉材料转法院提出意见、建议并要求报告结果，必要时对案件进行调查，或督促法院对案件进行再审，或对法院法官的罢免。人大代表是地方各级部门选出，处于各个层面，而其全部处于基层法院的辖区内，目前，人大有意或无意识的无限扩大监督权限，将个案监督或指导理解为立法监督，严重的损害法院或法官审判的独立性，甚至以立法权完全取代了司法终审权。主要存在以下几种现象：
　　其一、个案监督。主要是三种途径：一种是在人代会期间，以提案权或质询权对个案的审理提出异议要求纠正，第二是以执法大检查名义，对某类所有案件进行执法检查，第三是对当事人上访的个案对法院提出意见、建议，甚至要求法院重审等。
　　其二、对因个案的审判而引起个别代表不满的，其通过串联其他代表，甚至几个代表团的方式，对审理该案法官提出罢免或不予升用的提案。
　　其三、要求法院将某一类案件裁判文书，定期报送人大审查备案。通过对法院案件的监督，造成法院看人大眼色审案，有的案件无法审理下去的局面。信访监督主要是党政部门专门设置的信访机构对法院审理案件当事人来访，要求法院予以答复并要求达成某种效果。因而造成现在当事人心理上形成“上访有理”的现象，信访部门对案件的权限远远高于法官的独立审判权。
　　社会监督主要是社会团体、公众或舆论媒体等对法院的监督。目前最突出的问题是舆论媒体即新闻监督。有的报道是属实的，但有时因过分夸大媒体的作用，对法院的案件审理过程或结果进行评判性报道，导致法官无法对案件进行公正审理，甚至对承办法官造成不良社会影响。
　　由于上述过多甚至扩大的法院或法官的各方面监督模式，给以权压法者存在充分空间的可能性，法官在裁判案件期间也经常考虑各方面的压力因素。
　　诱因之四，部分法官的职业素养低。法官的职业素养主要包括政治道德素质和司法职业能力素质两个方面。政治坚定，道德品质高尚现代法官的必然要求。个别法官在现阶段社会不利环境的影响下，缺乏抵御能力，心理严重失衡，尚有“靠山吃山，靠水吃水”的意识存在，甚至经常参与赌博，接受当事人吃请、礼品等，道德品质沦丧，有的走向犯罪道路。另外现阶段基层法官中，很多是转业军人或从社会招干中录入，基本上很少经过专业的培训，对各种新法律法规不学习、不能正确理解，业务能力存在很大差距，违法办案的现象依然存在。
　　诱因之五，管理模式行政化。目前基层法院各方面基本上仍沿用行政化管理和考核模式，法院和党政等部门存在着典型的管理和被管理的因素，党政等部门通过人财物等各方面对法院采用行政化管理。上下级法院之间，也逐渐将审级关系衍化为一种管理与被管理及审级关系并存的模式。法院内部则采用院长—庭长—审判人员模式，以及审判与后勤混合模式，完全套用行政化管理。由于上述几种行政管理模式的存在，使法院独立、法官独立几乎不可能，基层法官审判价值无法得到公平的体现，积极性严重受挫，可能寻求更大价值体现的情况，则成为基层法官普遍存在的心理欲望。
　　三、国外基层法官制度可借鉴经验。
　　[④]在保证法官居中公正裁判，确立法院独立和法官独立行使审判权方面，世界上各发达国家及大部门发展中国家，均对法官的职业保障作出明确规定，有的是集数百年的经验积累，笔者录取几个发达国家和发展中国家的基层法官制度，如司法豁免制、专职终身制、高薪制、不可更换制等以作为我国法官体制特别是基层法院改革参考不无裨益。
　　（一）法官的录用及晋升。
　　美国的法院法官一般要求获得J·D学位后取得律师资格，并从事出庭律师若干年，方可被任命为法官，有的初审法院法官采取选举制，即“密苏里方案”。基层法官任期采用任期制，但现有逐步在实行终身制，法官一般不能获得晋升。
　　德国法官资格经司法考试委员会组织的两次考试（大学毕业考试和实习两年后的第二次考试），第二次考试极为严格。法官挑选委员会从考试通过者中，挑选审查后，被任命为法官。其上级法院法官一般从基层法院提拔，但程序较为严格。
　　印度初审法官须具备取得大学法学学士学位，当过律师且通过公共事业服务委员会公开考试合格。而上级法院法官大部分由下级法院逐级选拔。
　　泰国初审法官须二十五周岁以上，取得大学法学学士学位或大学法学院深造毕业并取得法学硕士学位，具两年法律实践经验的人，经公开考试合格，任助理法官，实习一年再送法官培训学院培训一年零四个月，经考核合格才可任命为初审法官。其也采取逐级晋升的方式。