2018产业政策与竞争政策的关系

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　　摘　要：本文通过战后日本产业政策的含意与运用、以及竞争政策的确立与修改，来评介日本政府与市场和企业的关系。特别是20 世纪60 年代日本在资本、贸易自由化过程中所面临的许多问题，与我国目前所要解决的问题所相似，既要通过大规模的合并和重组来提高产业的国际竞争力，又要运用竞争政策来完善和维持市场的竞争机制。日本政府根据不同经济发展时期的实际需要及时调整产业政策与竞争政策关系的经验，对我国具有借鉴意义。　　关键词：产业政策　竞争法　禁止垄断法　新产业秩序　国际竞争力
　　作为纠正“市场失败”的产业政策与竞争政策，两者的目的原本一致，但由于二者所采用的手段不同，[1] 之间时常存在各种矛盾，有时矛盾的对立性还表现得非常激烈。为此，如何调整好产业政策与竞争政策的关系，是各国政府所关注的问题。从战后日本经济发展过程的来看，日本的禁止垄断法从一开始的制定，到在各经济发展时期均受到了产业政策的重大影响，禁止垄断法与产业政策之间始终维持着一种非常紧张的关系，有时甚至是对立。尽管如此，日本战后的经济却取得了令人注目的成就，因此，日本产业政策与竞争政策之间的关系也令世人所注目，这其中的原因正是本文所要讨论的第一个问题。
　　我国在进行社会主义市场经济体制改革之后又加入了W TO ，必将对经济产生巨大的影响。加入W TO 的实质就是与国际经济接轨，坚持市场经济与贸易自由原则。但是我国目前的产业结构还不尽合理，竞争的市场体制还需完善，这对我国参与国际竞争是不利的。所以说在加入W TO 之后，我国面临着双重重大课题，首先要增强国际竞争力，必需制定保护民族产业、培育新兴产业及产业组织的产业政策； 同时邀保护企业正当竞争、禁止垄断。我国产业政策对今后所要制定的禁止垄断法将会产生怎样的影响，这是本文所要讨论的第二个问题。
　　一、日本产业政策与竞争政策的关系
　　1 日本产业政策的含义及与竞争政策冲突的原因
　　日本的经济法是由产业政策和竞争政策两个部分内容构成。竞争政策的核心是《禁止垄断法》，政府根据《禁止垄断法》制定产业政策，都是以法律的形式表现的，如“临时振兴措施法”、“不景对策法”、“特殊产业振兴法”等。所以本文所使用的竞争政策和产业政策，与竞争政策法和产业政策法是可以相通的概念。
　　产业政策是纠正“市场失误”的政策，这一定义可以说是日本现今的通说，主要代表是小宫隆太郎的理论。该理论认为：产业政策（狭义） 的中心是纠正市场在配置资源过程可能产生的失误。在一定条件下，市场（或者说是价值规律） 本来可以在配置社会资源方面发挥其自身的作用，但是在某种状况和局面下，市场又不能对社会资源进行最佳的配置，纠正市场这种现实的、可能性的失误，是产业政策的基本作用。[2]
　　但是从战后日本政府与市场关系的变化过程来看，上述有关产业政策的通说并不是一开始就被认可的理论。在战后经济恢复时期所实施的倾斜式产业政策中，曾将政府对市场进行强制性的介入视为理所当然，并不是以市场可能会失误作为前提。在产业政策的实施手段上表现为大幅度地、强制性地直接统制的方式。随着日本市场经济的不断成熟，产业政策的理念从“理所当然”到以“市场失误”为前提，产业政策的实施手段也转变为介入幅度不断减少，在充分利用价值规律的前提下采用间接手段。如今在许多的产业领域已不再是以产业政策为中心，而是以市场（价值规律） 为中心。然而在这一转变过程中，却充满了产业政策与竞争政策之间的激烈冲突。这其中的两个原因是：
　　客观方面，1947 年制定的《禁止私人垄断及确保公正交易法》（以下简称“禁止垄断法”） ，虽然将禁止妨碍公正竞争的行为、禁止通过限制竞争所形成的市场支配力的行为和促进公正和自由竞争作为其自身的立法目的，并确定了日本竞争政策的基本理念。但是，这部在美国占领政策直接影响下所制定的禁止垄断法（又称“原始禁止垄断法”） 追求的是极端理想化的市场竞争结构，它与当时日本的现实经济社会之间存在着很大的差距。
　　主观方面，刚从长期的战时统制经济从出来的日本经济，不能够立即接受具有超前性的市场竞争理念，无论是政府还是企业都无法相信市场的魔力，所以自从原始禁止垄断法制定以来，以1953 年为了克服经济不景气为契机，[3] 政府制定了一定条件下的卡特尔政策，并将不景气卡特尔、合理化卡特尔作为禁止垄断法的适用除外导入原始禁止垄断法，对原始禁止垄断法进行了大幅度的缓和性修改。可以这样说：在日本的经济高度增长期，调整市场竞争关系的法律不是原始的禁止垄断法，而是经过修改后的禁止垄断法。尤其是在日本加入“关贸”实行贸易、资本自由化的过程中，围绕着日本产业国际竞争力问题，政府对日本产业做出的是竞争过当的评价，于是便又出台了排除“过当竞争”的产业组织政策。在这一系列产业政策的主导下，从20 世纪60 年代开始到70 年代初期，日本进行了大规模的“企业再编”和“企业集约化”。十分显然，产业政策所倡导的“缓和性修改”和“规模经济”与重视市场结构的竞争政策是极不相容的。但是在一过程中，代表竞争政策的禁止垄断法几乎是处在停滞状态。[4]
　　2 日本竞争政策的确立及与产业政策的关系
　　如前所述，《原始禁止垄断法》是一部超越日本现实的法律，在实践中不断加以修改本来是正常的，但是日本每一次对禁止垄断法的修改都要掀起悍然大波，这其中的原因主要来源于人们对如何培育竞争性的市场经济认识不一。产业政策的代表者认为：对于以“贸易立国的”日本经济来讲，面对激烈的国际竞争，国内产业的竞争力也好，市场的竞争机制也好，必须要有政府的主动介入才能顺利实现，为此必须对超越日本现实的禁止垄断法进行缓和性修改； 而竞争政策的代表者认为，在日本从经济统制走向经济民主的过程中，经济活动中的竞争理念对日本经济面临激烈国际竞争的挑战至关重要，政府过度的干预市场就必然会给日本的产业带来依赖性而不利于日本产业界国际竞力的提高，为此，必须严格禁止垄断的执行而不能改变他的功能。以下本文从禁止垄断法的制定与修改的过程来具体分析日本产业政策与竞争政策的冲突关系及对日本经济的影响。
　　（1） 原始禁止垄断法的制定。日本的《禁止垄断法》是第二次世界大结束后，在美国对日民主化政策的直接控制下制定的。1945 年11 月，驻日美军司令部为了达到彻底解散财阀的目的，制定了关于“解体持股公司”的基本原则，这是在日本确立“和平、民主经济体制”的第一步。
　　1946 年8 月，驻日美军司令部又提交了“关于促进和维持自由交易与公平竞争的法案纲要”，此纲要的内容体现了美国反垄断政策的最新动向，确立了极其严格的反垄断体系。[5]
　　在日本方面，1945 年底至第二年初，工商省也准备了一份“产业秩序法草案”，该草案历经三次修正。1947 年2 月提出了最终修改意见，同年7 月20 日全部颁布实施。禁止垄断法从一开始制定就放到了“经济宪法”的地位，[6] 并与当时的解体财阀、农村土地及劳动力改革并行，成为“日本经济民主化”政策的三大支柱之一。美国设想利用这一具有一定超前性的竞争政策来确立战后的日本市场经济体制。这就是当时美国执意按其要求制定日本禁止垄断法的历史背景。
　　（2） 1953 年禁止垄断法的修改。1951 年政令咨询委员会启动了对禁止垄断法的修改。1953 年12 月23 日经团连发表了要求对垄断法进行大幅缓和性修改意见，公正交易委员会应外部要求也制定了修正案。这次修改使较为理想化的《原始禁止垄断法》被迫向日本的现实靠近了一步。
　　关于1953 年禁止垄断法的修改，公正交易委员会批评说：这一修改是将禁止垄断法的重点从对重视市场结构的规制转向重视对企业市场行动的规制，不用说是竞争政策的倒退。此外，对卡特尔的规制从当然的违法原理转向许可合理化卡特尔，对事业团体的规制从严格到缓和，这些都对强化不公正交易方法均产生了不可弥补的负面影响。[7] 与此相反，通产省却对这次修改给与了积极的评价，认为：这次禁止垄断法的修改，不仅实现了日本独立地完成了法律的修改，而且也是日本战后经济现实的真实写照，是以结合现实加以调整这一基本认识为前提，即遵守了禁止垄断法的基本原则，又防止了过左或过右的倾向，使竞争政策得以落实。
　　（3） 高度成长期中禁止垄断法的弱势地位与不懈抵抗。1953 年禁止垄断法被大幅度缓和修改后，人们还继续要求禁止垄断法再做进一步地缓和化修改。1954 年东京工商会议所提出，为了实现产业合理化与重组，应制定《临时产业安定法》，并起草了《安定钢铁供求及价格法案》。1956 年通产省要求制定《临时产业调整法》，但该要求未能实现，在此之后便又提出了《安定钢铁供求法案》等，探讨通过共同行为来促进合理化，防止过度竞争，调整市场供求关系。但上述提议均遭到了产业界及政府内部的激烈反对，使之该立法意图未能实现。但是1957 年随着经济增长的衰退，在各产业界广泛开展的劝告操短，[8] 又一次掀起要求禁止垄断法再作进一步缓和化修改的热潮。
　　1958 年4 月作为总理大臣的咨询机关——禁止垄断法审议会对上述现象提出了答复，认为维持竞争秩序要以公共利益为前提，公共利益是包括生产者、消费者的广泛的国民经济的整体利益。于1958 年向第30 次国会提出了修改禁止垄断法的法案。与此相反，消费者、农民及中小企业等各团体认为这一修改必然会导致政府对市场和企业的过度干预而强烈反对对禁止垄断法的缓和性修改。由于这次同届国会要审议警察官职务执行法这一政治性极为敏感的法案，政府对反对禁止垄断法的缓和性修改的呼声不得不采取慎重的态度，使修改禁止垄断法的法案在未经实质性审议的情况下就成了废案。
　　3新产业秩序与禁止垄断法
　　1960 年岸内阁计划制定《贸易、汇率自由化计划大纲》，次年池田内阁决定制定《促进贸易、汇率自由化计划》，所有这一切都向国内外表明日本将真正开始向开放式的经济转移。这也必然地向人们提出新的问题，这就是如何认识日本经济过度竞争问题及以加强国际竞争为中心的产业政策问题，同时结合60 年的国民经济所得倍增计划、确保经济合理性、增强国际竞争力等一系列问题，提出了加快形成产业新秩序的主张。
　　新产业秩序论的精髓是“协同调整论”。即由政府与企业共同设立形成新产业秩序的目标，在具体的实施过程中，政府通过金融、税收等方面的优惠措施对企业行为加以影响。新产业秩序论所要实现的目标是“适当的规模与有效的竞争”。