2018未来20年我国科技法制建设的战略构想

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　　内容提要：为了实现我国社会发展目标，未来20年我国科技法制建设的总体战略构想为推进科技政策法制化，适应社会主义法治国家的基本要求。在此构想之下，应实行三大目标战略：一是促进企业科技创新战略；二是实施国家知识产权发展战略；三是强化国家科技资源整合战略。
关键词：科技政策法制化; 企业科技创新; 知识产权发展; 科技资源整合;
针对我国国情、社会发展目标及其可能的实现途径，未来20年我国科技法制建设的总体战略构想为推进科技政策法制化，即清理与评估现行科技法律、法规和政策，展开科技法律编纂活动，实行科技政策的法制化，适应“依法治国，建设社会主义法治国家”的法治建设目标。
在此总体构想之下，我们提出未来20年我国科技法制建设的三大目标战略为：一是促进企业科技创新战略，即运用法律和政策手段，进一步深化科技体制改革，把握科技发展规律，面向社会主义市场经济建设目标，实行以企业为主体的科技创新战略；二是实施国家知识产权发展战略，即通过法律和政策手段，完善我国知识产权制度，营造尊重和保护知识产权的社会氛围，大幅度提升我国自主知识产权的数量和质量，提高知识产权管理和服务水平，把我国建设成为世界知识产权强国；三是强化国家科技资源整合战略，即通过法律和政策手段，加强国家对科技资源的调控能力，整合各种科技资源，集中对影响我国社会发展的重大科技项目、国家安全技术、社会公益性技术、科技基础设施、基础科学和科技文化教育进行研究与发展，提高人民生活质量，促进社会全面进步。
以下，对此进行分别论述。
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（一）总体战略构想：推进科技政策法制化
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关于政策与法律关系问题的争议，过去主要围绕中国共产党的政策（Policy）与法律（Law）之间的关系展开，没有从政府的公共政策（Public Policy）或社会政策（Social Policy）推行与法律之间的关系问题着手。事实上，在解决了带有政党意识形态色彩的政策与法律关系问题以后（我们姑且将“依法治国”目标模式的提出看成此类争议的最终解决），这一问题实质上已经演变为政府推行公共政策与法律治理方式的两种运作模式的讨论。从这个层面上来说，政策与法律是密不可分的。同时我们认为，以往认为政策先行，成熟以后再上升为法律的观点，虽然与我国法制建设初期的社会背景有关，但这种观点其实是建立在政策与法律相互对立的基础上的。[①]我们认为，它们二者应该是相互交融、相互联系在一起的。
以往，为了适应经济体制改革和转型社会的发展，我们施行了大量的行政性政策手段和措施。特别是1985年《全国人民代表大会关于授权国务院在经济体制和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》[②]，对包括科技发展在内的几乎所有社会经济生活领域的立法及其运作模式产生了深远影响。这个《决定》还规定，在这些暂行规定或者条例“经过实践检验，条件成熟时由全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会制定法律”。就行政性手段本身而言，它不仅符合现代社会行政权力扩张的特点，而且在适应不断变化的科技与社会发展中发挥着灵活性和应对性的作用。[③]在政府机构内设立各种组织机构并规定相应的义务，以扩大行政权对社会变迁的影响，也是许多国家采取的主要方式之一。但随着我国市场经济逐渐走向成熟，特别是在建设法治国家的目标之下，这种方式应该被置于法律制度框架之内进行。其实，从20世纪60、70年代开始，西方国家经常会依法建立诸多名目繁多的局、委员会以及用于促进特殊政治目的的各种机构，以促进和帮助本国科学技术事业的发展。不过，这种方式是在法律框架之内进行的，而且更多地是对行政权赋予法律上的义务，从而形成一种社会环境，以此培养社会变迁的因素。这一点，就很不同于我国主要是通过对行政权赋予更多的缺乏制约的权力来进行的特点。
上个世纪后期，中国改革最伟大的成就之一就是确立了“依法治国，建设社会主义法治国家”的法治建设目标。事实上，作为公共政策或社会政策的一种，许多宏观科技政策本身就体现在具体的法律之中，而且不少具体科技政策也表现为通过“依法行政”来施行的行政法规或条例。在法治观念已经成为现代社会的一个基本理念的今天，如果我们还片面地谈论政策与法律的对立，或者说将二者截然分开的话，那么我们可以用一个不是十分妥贴、但却也有些形象的比喻来说明这两种治理模式：“手工作坊”式和“现代大工业”式。
“手工作坊”模式的有效运作取决于两个条件：一是社会生产规模较小；二是家族式的统治中存在一个为大家所服从的“绝对权威”（如家长、族长、部落酋长或首领等）。一旦这两个条件丧失，“手工作坊”就会面临破产、倒闭。有一种缺乏深入思考的论点认为，新中国成立以来的第一个科技发展规划即《1956－1967年科学技术发展远景规划》（简称《十二年科技规划》）就是一个成功的政策推行案例，并且认为这是一个可以“移植”的模式。这种认识倾向，就是没有注意到社会条件和国家治理手段已经发生了根本性转变，也没有深入地分析为何在其后的多次科技发展规划编制中，存在许多名存实亡的现象。
国家科技落后，人所共知；每届政府，方药杂投，也莫不为之罄尽所能。就时下而论，各地纷设高新科技开发区，建立各种创新扶持基金，加大科技成果在公司中的股份比例，实行科技企业和个人减免、抵扣税额政策，给予技术人员股份或期权，对科研院所进行改制，为专利申请提供资助，直至现在正在拟定中的为中小型科技企业提供法律援助计划……，凡此种种，虽在一定程度上起到了倡导作用，但这些措施在促进科技进步及其利用方面真正起到了多大的绩效，这是一个完全有理由提出疑异的问题。
为什么会出现这种现象？问题就在于许多政策和措施缺乏法律基础，缺乏具有稳定性和权威性的法律支撑，也没有通过法律手段制定一整套相互协调的有效运作程序和模式。于是乎，科技开发区的建设成为了新一轮的“圈地运动”；创新扶持基金成为权钱交易的新场所；扩大科技成果股份比例成为公司虚假注册的手段之一；税收减免政策成为逃避税收的一种方式；技术人员的期权和股份成为经济泡沫的某种诱因；产、学、研的结合最后成为瓦解科技阵营和商业欺诈的口实；对专利申请的资助也成为单位之间进行专利申请量的无谓“攀比”的催化剂……。
诚然，任何事情都是利弊相伴的。但我们是否能够从政府运作模式的角度对一些根本性问题进行思考？比如：是否认识到，我们正处在一个高度社会化的工业文明、甚至是知识经济时代，而这种时代转型意味着封闭与自足的社会状态将被全面打破？是否认识到，在这个复杂多变的时代，我们每一个个体的人（不无例外地还包括家长、族长或政治权威等）的知识的有限性日益显现，甚至我们正在丧失对这个社会的全面理解和整体把握的个体认知能力？是否能够理解，在一个开放的社会，传统习俗社会中倚赖神祗、血缘、种族或区域等治下的“权威统治”已经成为一去不复返的过去记忆？是否能够理解，网络与信息时代所面临的全球价值的趋同现象？是否能够理解，民主与法治模式已经成为一种世界趋势，而我们也正在融入这种历史潮流？等等这些问题的思考，决定了我们在编制国家科技发展规划中政府运作基本模式的选择，也会直接影响到科技发展公共政策推行的利弊与得失。
那么，到底是什么妨碍了我们进行这种思考？是政治的压力，还是部门的利益，抑或是我们这些专家本身的衣食饭碗？一个耐人寻味的命题就是，妨碍我们进步的恰好就是我们自己已有的知识本身！传统知识成为了一块遮掩布，蒙蔽了我们的双眼；路径依赖使得任何试图冲破政策羁绊的努力望而却步；部门或条块利益让我们趋之若鹜；在狐假虎威的背后，权力与知识正在进行某种苟合……。但是，所有这些因素，面对事关我国现代化建设和民族复兴事业的新世纪第一个科学技术发展规划，都显得微不足道，并应该为此做出让步。
有一种“真诚的”认识误区。它认为，我们确实需要“超越法律”而实行一些政策措施，以跨越式的方式赶上发达国家科技水平。美国公共政策问题专家詹姆斯·E·安德森（James E. Anderson）教授认为，每个人、每个组织或机构都可以有其自己的政策，但公共政策不同于其他政策的原因在于，它是“由政府机关和政府官员所制定的政策（当然，非官方活动家和因素可以影响政策的发展）”[④]。换句话说，公共政策不同于其他政策的重要标志是在于其决策主体为政府机关和政府官员，因为法律赋予了他们有权在我们生活的公共空间中垄断某种权力；——也就是说，他们在政治系统或权力体系这一公共空间中，充当了被法律赋予的“权威人士”的角色。任何在法律之外谋求“权威统治”或“精英政治”的想法，本身就隐含了通向奴役之路的危险，一不小心就会蜕化为良好意愿的反面——即走向专制。尽管有些经济学家们试图论证专制所具有的效率性，但是从总的方面来说，他们所设定的那些假设条件几乎是不存在的。更何况，即便如此，它也会动摇我们这个社会赖以生存的基础：自由与权利；而对这种基础价值的尊重，正是法治社会的一个首要目标。
因此，在科技政策方面，我们提出“公共政策”或“社会政策”而不是单纯地探讨“政策”，就是因为公共政策或社会政策的制定、推行及其评价体系本身便体现了一个民主的过程，同时代表了为实现公共目标的社会整体利益，孕育了平等、安全和公平的价值观，体现了一种法治的精神。在这个意义上，政策问题实际上是一个如何被法律化的问题。这既是我国依法治国、依法行政的法治国家建设目标的基本要求，也是我们在国家中长期科学和技术发展规划中进行科技发展法制和政策问题专题研究的意义之所在。所以，本世纪初的20年，我国科技发展中的法制建设目标就是将上个世纪后期的两个重要改革成就――科教兴国战略和依法治国方略――结合起来，实现科技政策的法律化。这应该是我国科技法制建设中的一个总体战略构想。
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（二）目标战略之一：促进企业科技创新战略
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20多年来，我国改革开放的主要成就就是逐渐深化了对经济体制的认识，最终确立了建设社会主义市场经济的改革目标。根据城乡经济体制改革的需要，1985年《中共中央关于科学技术体制改革的决定》适时地提出“经济建设必须依靠科学技术、科学技术工作必须面向经济建设”的战略方针，改革科技拨款制度和科研机构管理制度，开拓技术市场，促进科技成果的商品化。[⑤]1995年《中共中央、国务院关于加速科学技术进步的决定》再次强调要“积极、全面地推进科技体制改革”，指出科教兴国是“全面落实科学技术是第一生产力的思想”，要“增强国家的科教实力及向现实生产力转化的能力，提高全民族的科教文化素质，把经济建设转移到依靠科教进步和提高劳动者素质的轨道上来，加速实行国家的繁荣强盛。”这一《决定》提出了“到本世纪末，要初步建立适应社会主义市场经济体制和科技自身发展规律的新型科技体制”的建设目标，同时按照“稳住一头，放开一片”的方针，优化科技系统结构，分流人才。[⑥]这些改革措施和办法，取得了较大的成就，不仅提高了科技对经济增长的贡献率，而且改变了科技人员的整体分布结构。例如，近年来我国科技人力资源布局发生了很大的变化，企业RD人员为53.2%万人年，占55.6%，科技活动已经逐渐由科研机构主导型向企业主导型过渡。
毫无疑问，我国科技体制改革的方向是正确的。但是，长期以来，我国经济增长主要还是建立在生产要素投入和劳动力比较优势的基础之上。按照这种经济增长模式发展，我们无法达到党的十六大提出的到2020年建成全面小康社会的目标。[⑦]而且，在社会主义市场经济已经大体生成的今天，我们适应市场经济体制和科技自身发展规律的“新型科技体制”是否已经初步建成？这恐怕是在新世纪初期需要进行认真评估的问题。新经济增长理论告诉我们，内生的（而不是外生的变量）技术进步是经济实现持续增长的决定因素。[⑧]对于我们而言，在国际市场竞争加剧、国内资源与环境压力增大的情况下，如何促进市场主体即企业的科技创新并提高其创新能力，不仅是保持我国经济持续增长和提升科技竞争力的需要，也是缓解自然资源、生态环境与社会发展紧张关系的需要，甚至是国家经济安全和社会安全的需要。我国经济是否能够获得长足发展的关键是企业科技创新，这也应该成为进一步深化科技体制改革的重心。
2002年《中华人民共和国中小企业促进法》[⑨]在这方面迈出了一大步：设专章规定了企业技术创新的促进措施（即第29－31条）[⑩]；同时规定建立“国家中小企业发展基金”，其用途之一即为“支持技术创新”[11]；对中小型高新技术企业“在一定期限内减征、免征所得税，实行税收优惠”[12]等。但相关法律、法规和机制亟待进一步配套、加强和完善。例如，1993年《中华人民共和国反不正当竞争法》[13]第10条第3款将“商业秘密”定义为，“是指不为公众所知悉，能为权利人带来经济利益、具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息。”有的学者据此归纳为构成商业秘密的三个要件，即：（1）秘密性；（2）实用性和价值性；（3）管理性（采取保密措施）。同时，还强调了第（2）项“实用性和价值性”的重要性。[14]在我国司法实践中，甚至出现认为“原告拥有的技术信息的实用性受到报告产品的限制”，而认为该技术信息缺乏独立商业价值的案例。[15]但这种对“实用性和价值性”的过分强调，就科技发展来说，实际上是建立在传统意义中“科学”和“技术”的分野上，不利于对原始科技创新的法律保护（――因为许多原始科技创新往往建立在一些看起来并不具有“显在的”实用性的基础性的“科学”研究成果之中）。“在19世纪中叶以前，科技与经济的关系是从产业到技术然后再到科学；而其后则是，在科学上先有一些新的发展，形成新的技术，再诞生一批新产业。这种单向线型的模式正在发生变化，一种并行互动、竞争协同的进化模式正在新技术的推动下展开。”[16]产业竞争已经从“技术”层面的竞争前移至“科学”层面，并逐渐改变着过去实用科学与基础科学的划分。如果我们还坚持对“实用性”以更高的要求，不仅不符合当代科技发展规律，也不利于对推动科技创新具有基础性意义的科学研究（包括基础科学研究）的法律保护。TRIPS协议第39条第（2）项规定，“自然人和法人应有可能防止其合法控制的信息在未经其同意的情况下以违反诚实商业行为的方式向他人披露，或被他人取得或使用，只要此类信息：（a）属秘密，即作为一个整体或就其各部分的精确排列和组合而言，该信息尚不为通常处理所涉信息范围内的人所普遍知道，或不易被他们获得；（b）因属秘密而具有商业价值；并且（c）由该信息的合法控制人，在此种情况下采取合理的步骤以保持其秘密性质。”实际上，其中（b）项条件即“因属秘密而具有商业价值”（has commercial value because it is secret）并未要求更高标准的“实用性”要件。[17]
因此，未来20年，我们应该运用法律手段，把握科技发展规律，面向市场经济建设目标，进一步深化科技体制改革，建立和营造促进企业科技创新的有效法律系统和法治环境。2003年10月14日《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第（32）项强调“深化科技体制改革”，其核心一点就是，“确立企业技术创新和科技投入的主体地位，为各类企业创新活动提供平等竞争条件。”[18]
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（三）战略目标之二：实施国家知识产权发展战略
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所谓国家知识产权发展战略，是指通过加快推进知识产权事业的发展来促进国家总体目标的实现。以《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS协议）为代表的知识产权制度已成为WTO的三大支柱之一。但事实上，知识产权制度已经不仅仅是建立现代财产权体系[19]、适应世界贸易规则和促进经济增长的问题，它越来越直接关系到一个国家的产业发展、经济安全和国家安全。“随着知识经济时代在发达国家的现实化，全球经济系统将面临一次新的国际分工。在这次分工中，知识经济国家将进一步摆脱物质生产的拖累，而成为向全球经济提供知识、技术、智能和思想的‘头脑国家’，而另一部分无法进入这一时代的国家，将成为利用这些知识、技术、智能、思想进行物质生产的‘躯干国家’。”[20]而且由于知识越来越对社会发展具有深刻的影响力，发达国家的“技术壁垒”将会更加严重。如果我们要在经济、技术上摆脱对“头脑国家”的依附，而不甘于“躯干国家”的境地的话，在一个缺乏“机器大工业”[21]传统的国家，则必须推动我国知识产权事业的发展，掌握经济与社会发展的制高点，这样才能发挥后起国家的“后发优势”。[22]美国专利商标局2002年发布了《21世纪专利战略发展纲要》，以维护其在全球信息技术领域知识产权保护的强势地位。近来，日本也提出了“知识产权立国论”，相继制定并通过了《知识产权战略大纲》和《知识产权基本法》。[23]2003年3月，日本政府成立了知识产权战略本部，推出了《有关知识产权创造、保护及利用的推进计划》[24]。美日发达国家和政府制定了知识产权发展的国家战略，并从国际条约、国际习惯或规则、国内法及其域外适用方面，加强对知识产权的推进与保护。
就我国而言，完善知识产权制度或解决其中存在的问题，应该明确知识产权制度所包括的四个方面内容：一是建立相应的知识产权法律保护制度；二是如何将知识产权纳入传统财产权体系，与相关财产制度和理论进行协调；三是知识产权法的实施；四是知识产权发展战略（包括国家和企业两个层面）。在第一个方面，我们已经取得了较大的成就，基本上建立起了与世界接轨的知识产权法律体系。第二个方面的问题是一个世界性的研究课题，我们近几年、特别是在制定民法典的推动之下，也取得了一定的研究成果，并有进一步深入的趋势。第三个问题即知识产权的执法与监督方面，随着我国逐渐融入世界经济和西方发达国家推行知识产权战略，我国将会迎来一个知识产权诉讼高峰。不过，总地说来，这个问题会随着我国法治建设进程的加快而逐步得到改善。但与我国经济增长与长足发展、社会利益和国家安全息息相关的第四个方面的问题即知识产权发展战略，是我国目前必须面对的一种重要课题。[25]因此我们建议，一方面我们需要更加深入地开展知识产权研究，从一个被动的知识产权规则接受者转向积极参与游戏规则制定者的角色；另一方面，应该尽快制定国家知识产权发展战略，并对此建立定期编制、推进与实施机制。
应该承认，知识产权是一个国家科学技术与生产力发展水平的体现，知识产权保护从一开始就不是一种对所有国家公平的制度，它更多地是保护发达国家的利益。知识产权保护好似一把双刃剑，它既保护创新活动和技术进步，也会为后进国家带来发展困境。中国知识产权法律制度和立法体系的形成与发展历程被视为“被动立法的百年轮回”[26]，其间虽有国家经济实力增强的内在推动力，但在某种程度上也是在外力的挤压和摩擦中被动地受益的。然而我们又不能重新封闭自己，将自己排斥在世界经济一体化趋势之外。[27]所以说，除了在宏观上应更快发展国内经济和科技、增强综合国力以外，我们也应当抓住当前的机遇，编制出适应我国社会经济与科学文化发展的国家知识产权发展战略。