2018构建我国金融监管体系的法律思考

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　　内容摘要：
金融是现代经济的核心，维护金融安全是国家经济安全的重要组成部分。改革开放以来，中国金融业在中国经济的发展中扮演者越来越重要的角色，尤其在中国加入WTO后，中国金融市场的开放与发展又迈上了一个新台阶。但是，利益与风险同在。我们不仅要看到金融的发展开放，还要看到金融风险的存在，并积极地防范和化解金融风险。这是因为金融业是经营货币的特殊行业，这一性质决定了其高风险性特点。由于金融业渗透到社会经济生活的各个领域，一旦金融机构出现危机，很容易在整个金融体系中引起连锁反应，引发全局性的金融危机，进而导致整个金融秩序的混乱。所以，对金融业的监管就成为备受人们关注的课题。金融监管的目的是依法维护金融市场的公开、公平、有序竞争，有效地防范系统性风险，保护公民的合法权益。而近些年来，由于金融创新、金融全球化的发展，特别是金融混业经营趋势增强，许多国家的金融监管结构发生了明显变化——金融监管从分业走向统一，从机构监管向功能监管转变。本文从金融监管的基础理论入手，分析了金融监管体系建立的必要性；并针对我国国情，提出了构建我国金融监管体系的建议。
关键词：金融监管 金融监管体系 金融全球化 分业监管 统一监管
金融是现代市场经济的核心，金融秩序则是直接关系到国民经济稳定健康地发展。近些年以来在世界范围内，金融危机频繁爆发，给世界经济的发展带来了巨大冲击。金融业因其“高负债、高风险”的特性，其监管注定是各国法律关注的焦点。不无例外，在我国，金融问题也是一直倍受关注的课题。正如朱镕基在《关于国民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》中明确指出的：“要改善和强化金融监管，实行严格的经营管理考核制度和责任追究制度，改进金融服务，努力提高金融资产质量，防范和化解金融风险。”这充分说明，强化金融监管已成为建立我国完善的市场经济体系的当务之急；建立有效的金融监管体系，则是保证我国金融健康运行的必要前提，也是更好地保护投资者利益的重要手段。尤其是在入世大背景下，探究我国的金融监管体系问题就更具有意义。“金融监管无论体现为制度还是付诸行动，它通常都可以视为一个法律问题” ，故而本文就从法律角度谈起。
一、金融监管的基础理论
（一）概念
金融监管是指有关政府部门为了保证金融业的稳健、高效运行，保护金融领域消费者的合法权益，对金融机构、金融市场、金融业务进行审慎监督管理的制度、政策和措施的总和。
金融监管本质上是一种具有特定内涵和特征的政府规制行为，它通过直接对商业性金融机构主体做出某种限制性规定的手段，对其加以监督和管理，故而构成现代化金融制度机构的一个独立层次。从这个意义上说，金融监管是补救市场失灵和维护金融体系稳健、有序进行，并借以提高资源配置的效率，使公共利益不受侵害的重要手段。
（二）理论基础
1、从“市场失灵”的角度来看
现代经济学的研究成果表明，市场机制不是万能的，在市场失灵的情况下应当发挥政府这一“看得见的手”的作用。金融领域也不例外，同样不可避免地存在着市场失灵这一问题。主要表现为（1）外部性问题，即某种经济活动给与这项活动无关的第三方带来的影响。这又包含有正外部性和负外部性两个方面。对于金融业，这两种情况都有可能出现。当金融机构正常发挥其中介职能，通过提高储蓄和投资的规模及效率来促进生产力水平提高时，经济发展的步伐就会加快；反之，某些金融机构的倒闭及其连锁反应将通过合并协议破坏经济稳健增长的基础。一方面，出于高负债度和宽负债面的原因，一家银行的倒闭会涉及千万民众的利益，进而引起社会的恐慌、信用的下降。另一方面，则容易诱发金融系统内部的连锁性风险反应。大银行不仅作为社会结算中心，而且往往是众多中小银行的代理银行，故其倒闭有可能造成支付功能的中断，使社会财富遭受重大损失。（2）垄断，即一定部门因具有很强的由技术决定的规模经济效益，同时其固定资本又具有很强的长期使用性和沉淀性，因而构成加入壁垒即自然垄断。金融业在本质活动上是规模经济，这个特点使金融机构的自由竞争最终发展到高度的售中垄断，因此就会表现为追求超大规模，摆脱管理的特征。这样不仅会在效率和消费者福利方面带来损失，而且会引起整个金融体系的不稳定，进而危及整个经济体系的稳定。（3）信息不对称，即在竞争的市场中，消费者和生产者作为交易的双方，对其交易的了解是不完全和不对称的。金融信息的生产者和消费者之间同样存在着不对称现象。一方面，这将导致市场主体在最大限度地增进自身效用时作出不利于他人的行为也即产生道德风险问题；另一方面，因为金融机构出于对商业秘密保护的目的，不愿对外公开其资金运作的具体情况，所以客户不可能准确了解金融机构的经营现状、财务状况和风险程度，从而使存款人难以区分经营较好和经营不良的银行，进而使存款人利益受到损害。
2、从金融业的特征来看
在现代市场经济条件下，金融与其他经济部门相比，存在着诸多方面的特殊性，使得金融监管显得尤为重要。（1）金融业是“公共性”产业，金融机构经营的是特殊商品——货币，资金来源于社会公众储蓄，而资金的运用又是面向社会公众，因而金融机构的经营状况、行为、业绩对社会公众能产生直接的影响。而基于公共产品的特性，不可避免的出现“搭便车”问题，即人们乐于享受公共产品带来的好处，却乏于为公共产品的提供和维护做出贡献的动力。（2）金融业尤其是银行业是高负债、高风险行业，这种内在特性使金融体系在经历周期性的经济危机和破产浪潮时，显示出特有的脆弱性。金融机构在经营过程中面临着诸多风险，而其中任何一项风险都会对金融机构的经营成败产生重大影响，但是经济人追求高额利润的天性，往往会促使其盲目扩张从而导致资产状况恶化，有可能引起违约和破产风潮，而这一切又反过来影响金融体系的稳定。（3）金融风险具有很强的传染性。一家银行或内家银行出现危机会迅速波及其他银行甚至导致整个金融业的危机，进而危害整个社会经济的健康发展。而在世界范围内，随着金融全球化 的发展趋势，加大了客户和金融业自身的风险，也加大了金融市场的监管难度，这种必然性要求各国协调立法，实现金融运行规则全球化 。
综上理论分析，金融监管是国家干预主义在金融业的逻辑延伸，而体现在金融业的国家干预也相应地具有一定的界限，这个界限就要求建立合理的金融监管体系，并使之协调运作。
二、金融监管体系的基础理论
（一）概念
金融监管体系是指为实现特定的社会经济目标，而对金融活动施加影响的一个整套机制和组织机构的总和。它涉及到体系的参加者以及如何进行监管两个基本要素，具体来说，就是对金融监管体制的研究涉及金融监管机关的组织、构成、职权、作用机制等方面的内容。
（二）建立金融监管体系的必要性
从法律角度来计，建立金融监管体系是必要的，这种必要性是源于使金融监管效果的最优化，那么也就是说证明了进行金融监管是必要的，也就证明了建立金融监管体系是必要的。金融监管的必要性体现在：（1）权力必须加以制约的法律规则决定了必须进行金融监管。金融机构承担了一定的社会职能，中央银行具有提供公共服务，进行宏观调控，制定和执行货币政策等方面职能；商业银行具有信用中、支付中介和信用创造的职能；证券、信托、保险等活动也都具有一定的分配和调节社会资源的职能。这些职能都隐含着某种权力因素，从反面来说，如果不对其权力进行监督，所谓“无制约的权力就会滋生腐败”，就会导致对权力的滥用和对社会利益的侵犯；从正面来讲，金融监管可以为央行进行宏观调控、制定和执行货币政策创造良好的法律基础，同时也能达到对央行行使金融宏观调控权加以合理制衡的目的，因而必须对其加以监管。（2）维护公平的法律原则同样也需要进行监管。金融机构通常具有一定的垄断地位。当今世界对金融机构的设立都采取特许权，金融机构的设立及其营业范围都必须取得政府的特别许可，这种行业垄断的地位决定了金融机构在市场中处于一定的优势地位，也给其滥用特许权提供了可能。为了维护公平，无论是经营者之间的竞争公平，还是经营者与消费者之间的交易公平，以及保护处于劣势的相对方的合法权益，对金融机构必须加以监管。
总之，监管是金融体所必需，也是制约金融权力、防止滥用垄断权力的必要手段。但是监管的进行必须成体系，只有体系化才能公开化、透明化、合理化，也就是说建立有效合理的金融监管体系是必然的。法本身“具有使国家权力的运用合理化、经常化、系统化、公开化” 的价值，因此对于金融监管体系包括其主体、构成、职权和作用机制也不得不从法律角度规范、探计。
三、我国金融监管体系的监管内容选择
金融监管体系的内容是以金融监管的内容为核心而构建起来的，从世界范围来看，金融监管包括三个方面的内容：一是对金融机构市场准入的管理；二是对金融机构业务经营活动的监督检查；三是对有问题的金融机构进行处理并采取化解风险的政策措施。所以，在构建金融监管体系时就必须围绕这三个方面的内容，具体包括如下：
第一，市场准入监管。市场准入监管是指对金融机构进入金融市场的监管，是实施全面风险监管的第一环，是保证金融业安全稳定发展的有效预防措施。金融市场入竞争的有效运行可以排除那些可能对存款人利益或金融体系的健康运转造成危害的金融机构成立的可能性。因此监管当局必须切实抓好市场准入的软性和硬性条件，准确做出对金融机构的审查批结论。
第二，风险监管。风险监管是一个国家或地区的经济和金融与国际接轨的客观需要，而如何对风险集中进行准确的品格和有效的控制则成为备受人们关注的问题。在现实操作中，这个问题的解决主要通过几个指标来完成。首先，资本充足率 的监管。资本充足率是指一家金融机构资本对其风险资产的比例。资本充足率的适度性是保持金融机构正常营运和发展的基本条件，它不仅迫使金融机构保持较高的流动资产比率，减少风险资产提高资产质量，而且能够从总体上约束商业银行产生派生存款的能力，防止盲目的信贷扩张。其次，最低实收资本金监管。这是指监管当局监督金融机构最低实收资本金是否达到规定标准，确保金融机构开业运营后有相应的资本实力。再次，资产负负债比例监管。这是从风险的源头抓起，以资金来源制约资金运用，将资金来源与资金使用紧密联系，避免贷款过于集中在某一行业、某一时期和某一企业。防止放贷出超和收支逆差，有利于增强金融机构清偿能力。最后，资产质量监管。资质量直接关系到金融机构的生存与发展，对其的专项监管就成为十分必要的课题。金融资产质量监管的重点是监管金融机构业务经营中资产的流动性和安全性，监管逾期贷款和呆帐呆滞贷款，并督促银行对此损失予以冲销，以确保其清偿能力的承担风险能力。
第三，业务监管。金融业务监管主要针对金融机构的经营范围、经营品种、经营合规性 进行的监督和管理。其中，对金融机构业务经营服务的机构主要表现为分业经营不能混业经营的监管上；而对其经营行为的合规性监管则体现为三个标准上。首先，是对利率进行的监督与管理。这要求监管商业银行是否提高或变相提高存款利率，防止其不正当竞争。其次，对外汇外债进行合规性监管。在我国监管的外汇主要针对资本项目，即对外汇指定银行以及经营外汇业务的非金融机构的监管，防止逃汇、骗汇及违规经营；对外债的监管主要是外债的规模、结构以及使用方向。最后，对市场融资进行合规性监管。这项监管一方面是对社会融资活动中企业集资状况的监管，意在防止社会信用盲目扩张；另一方面是监管货币市场，旨在防止金融机构使用拆入资金搞长期贷款和投资。
第四，市场退出监管。市场退出监管是指金融监管当局对金融机构退出金融业、破产倒闭或合（兼）并、变更等实施监管，也包括对违规金融机构终止经营的监管。不仅要“抓”，责令其纠正错误恢复正常经营；还要有“放”，注销难以免救的金融机构，使其进入破产程序，同时对其责任人员依法处罚。
四、我国金融监管体系的构建建议
（一）我国金融监管体系的现状及存在问题
我国采取的是单层多头的金融监管体系。具体而言，在我国，中国人民银行、银行业监督管理委员会、证券业监督管理委员会、保险业监督管理委员会等都是监管机关。随着《中国人民银行法》、《商业银行法》、《票据法》、《证券法》、《保险法》、《担保法》和《刑法》等一系列法律、法规的公布实施，我国金融监管体系的法律、法规框架基本形成。基于此，我国的金融监管体系已初步建立。
尽管如此，由于其建立时间比较短，加之我国金融体系尚未理顺，故而也存在着一定的问题。
第一，我国的金融监管体制尚未进理顺，存在着金融监管体系的体制性障碍。具体表现在：1、金融监标准不一致，使监管机构之间以及监管机构内部各职能部门之间无法协调统一。2、金融监管职责不清，划分不明，尚存在部分监管“真空”同样也存在监管“交叉”。3、单纯重视政府的监管，忽视行业的自律以及社会的监督。
第二，金融监管的法律制度不完善。金融监的成败取决于是否有坚实的法律基础作保障，金融监管对法律基础的要求 是：1、金融监管必须有明确的法律授权：2、对金融机构的各种经营管理为必须有明确的法律规范；3、金融监管必须严格按照法律规定和法规程序实施，杜绝随意性，保证客观性和公正性。目前，中国金融监管的法律体系仍存在不少弊端，无法保证金融监合理、有效、规范地实施。首先体现在配套法规不完善，大法不少，实施细则以及其他制度不配套；其次是法律法规普遍缺乏科学定量，实际执行中尺度不易把握，可操作性不强；再次是执行监督者缺乏有效监督，既不能保证金融监管的公正、合法，又无法衡量其工作的绩效；最后是影响金融监管的外部环境因素缺乏约束，使监管的效用不近人意。
第三，现行多头监管体系不能适应加入WTO后的新形势需要。加入WTO后大批的外国银行、保险公司、证券公司将会以合资或独资方式介入我国金融领域，与我国现有的金融机构争夺市场份额。而这些公司多为“金融百货公司”，在竞争中使得现行监管体制隐含的问题日益突出1、银行、信托、证券、保险之间业务的趋同性和可替代性削弱了分业监管的基础。2、部分企业集团控股下的银行、信托、证券、保险之间的业务往来形成事实上的混业经营。3、现行分业监管大多采用机构性监管，实行业务审批制方式进行。这样当不同金融机构业务交叉时，一项新业务的推出需要多个部门长时间的协调才能完成，有的新业务成交叉性业务，对于这种业务，既可能导致重复监管也可能造成监缺位。