2018全面建设小康社会目标与环境法制创新

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　　内容提要：生态环境问题是我国现代化建设过程中必须解决的基本问题，走可持续发展道路是实现全面小康目标的必然选择；建立以可持续发展为指导的环境法治系统是全面建设小康社会的重要保障；可持续发展理念对环境法治的基础理论和实践都会产生深远的影响；在建设小康社会新形势下，环境法制创新的目标领域涉及立法基本原则与调整理念更新、立法体系重构、基本对策及管理机制完善等诸方面。
　　关键词：小康目标　可持续发展　环境法治　理论创新　制度创新
　　党的十六大确立全面建设小康社会的目标，全面小康目标融入并体现了经济和社会可持续发展的主题，突出了环境保护这一基本国策的战略地位。高水平的小康社会必然是高水平的法治社会，全面建设小康社会而强调可持续发展，即意味着在发展目标政策中纳入对环境的特别关注与法制保障，构建以可持续发展为指导的环境法治系统是法治国家建设的重要内容，而体现可持续发展精神的“三个代表”思想对环境法治的基础理论和实践有着深远的指导意义与影响。
　　全面建设小康社会所面临的环境法主要问题
　　改革开放即实施“三步”发展战略以来，我国环境法制建设取得了突出成就：1978年，环境保护首次被写入宪法，此后一直作为一项基本国策，被列入国民经济和社会发展计划中，实行国家宏观调控与指导，纳入依法治国方略中。随着《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》等一系列环境保护法律法规的颁行，在立法层面已基本形成了环境法治框架。同时，我国通过环境立法与执法确定并实施了环境影响评价、“三同时”、限期治理、排污收费等一系列环境管理基本制度，采取了综合整治环境与生态系统保护的诸多重大措施-如实施“全国主要污染物排放总量控制计划”、“（西部）退耕还林（草）工程”、“中国跨世纪绿色工程规划”，重点治理“三河”、“三湖”、“两区”、“一市”、“一海”①的污染，在全国范围内开展了关停污染环境严重的“十五小企业”、“一控双达标”等重大专项执法行动等，有力推动了全国各地环保工作的法治化进程。
　　然而，由于生产力及科技教育落后、经济结构与社会管理体制上的不适应，加上某些特有的国情因素，使得生态与环境问题作为我国的基本问题，远未从根本上得到解决，人口膨胀、资源相对不足、生态环境脆弱等，是制约我国经济社会可持续发展的最主要的矛盾和现实困难，我国环境法制存在某些不足与现实调控不力的问题，主要表现在：重实体规范、程序规范欠缺；重行政主导、公众参与有限；重立法数量、执法与司法功能偏差；不同部门和层次的环境立法缺乏统一规划协调；地方立法特色性不强，可操作性较差；形成于体制转换与社会转型时期的不少法律规范内容已不适应社会发展与环保新形势的需要，一些立法空白亟须填补等等。就环境法制调整效果而言，虽然局部环境污染问题有所缓解，区域性大规模的生态退化有所遏制，但是全国跨域性的生态问题频繁出现（如沙尘暴、江河断流、洪涝灾害、水土流失）、面源问题上升和污染城乡地区转移加剧、西部生态恢复与建设困难等令人担忧，还有环保问题直面市场化、遭遇入世后的国际因素，均表明我国环境保护法治工作面临着更大压力与新的课题。这预示着我国生态系统的法律保护已上升为环境政策的基本导向，全面小康应包含着环境法治目标的创新。而现行环境立法在适用对象方面存在缺陷，即主要表现为以大中城市利益中心和工业企业中心主义为特征，侧重于东部沿海发达地区、大中城市的环境利益；环境法律制度主要依据大中城市和工业企业而创设，并未周密考虑适于小城镇建设、乡村及乡村企业、西部欠发达地区的环境特征与管理机制。显然，这不利于全面小康环境法制目标的实现。探索适于全面小康目标的环境法制创新方向，首先得认识到当前环境法制调控的薄弱领域及突出的环境问题。
　　（一）西部开发中的生态安全保障问题
　　“积极推进西部大开发，促进区域经济协调发展”，是十六大明确的小康建设工作重点之一。然而，西部开发是一项艰巨而复杂的系统工程，最大风险就是生态安全保障问题。由于西部地处内陆腹地、幅员辽阔，系我国主要江河、季风及沙尘发源地，也是重要的水资源涵养区，其特殊的自然地理气候条件及历史人文因素，对我国其他地区生态环境有跨域性的巨大影响，是维护我国整体生态安全的要害所在；加上西部本身生态基础脆弱、人口承载能力低，历来不合理的开发及人为破坏已经导致其生态系统趋于恶化，若再不给予特殊保护或补救改善，将会出现不可逆转的“生态灾难”，不仅西部地区实现可持续发展的战略会落空，而且危及全国的生态安全即威胁到整个中华民族的生存与发展②。所以说，生态环境保护和建设恢复是西部大开发的根本和切入点，其开发本身就是我国前所未有的巨大的生态安全保障工程。
　　西部大规模的经济建设必然会导致资源消耗量的剧增与环境负荷的加重，来自国外和国内较发达地区的投资活动还会带来污染转嫁西部的问题。无论是加快西部基础设施建设、传统制造加工业的振兴，还是文化旅游事业的勃兴，以及业已实施的西部水土保持、退耕还林（草）等生态工程，都必须贯彻可持续发展原则，充分做好环境影响评价工作，坚持“预防为主、保护优先”的方针，统筹兼顾，综合协调；坚持从当地实际出发，依据地方生态条件，确立不同的区域发展战略和模式；依靠科技进步与教育发展，实施生态系统建设，努力改善生态基础；逐步推进农林牧及加工业、第三产业全面协调发展的小康进程。若要避免经济开发建设走“先破坏、后恢复”的老路，关键在于政策上加以积极引导并依法强化生态环境的保护与建设。
　　国外区域开发经验和我国改革开放实践表明，对特别地区实行特殊法律调整，对于促进区域经济与社会发展有根本保障作用。我国在西部大开发中，若要借鉴国内外经验，首要解决的重大课题就是如何为西部生态环境保护做到立法先行，特别是构建以预防为主的西部生态环境保护法律体系。③一般而言，较发达地区环境问题主要涉及污染防治，我国西部因自然生态已有及可能加剧的人为破坏与原生环境问题结合而造成的生态环境恶化，其综合预防和整治重建，要着眼于西部的特殊性。由此需要认真研究和创新设计特别的环境法律制度及有效实施机制。这有利于促进我国环境污染防治立法实现跨越式发展，即正面临生态环境保护和建设立法的发展新阶段，还预示着特殊的环境物权制度、区际环境关系协调机制、执法司法功能重整机制、江河流域环境立法等系列环境法制的创新建设。
　　（二）农村地区及城镇化过程中的环境法律问题
　　农业是我国现代化建设的基础，“三农”问题关系到小康目标实现大局：“全面繁荣农村经济，加快城镇化进程”，不能偏离可持续性的城乡协调发展方向。但是，人口膨胀（包括农村富余劳动力亟待向非农产业和城镇转移）、耕地等生存资源稀缺且单向递减严重、自然灾害频繁、生态环境退化911全面建设小康社会目标与环境法制创新以及农业国际化导致农业生产压力增大与生态入侵倾向等，是制约我国农村经济全面持续发展的主要矛盾和现实危机。其原因是多方面的：粗放型、掠夺性的传统农业生产经营，滥捕、滥伐、滥垦、滥牧，是导致生态环境恶化和贫困恶性循环的根源；乡镇企业的崛起，接受了不少城市转移的污染产业，而其自身又不具备整治能力，造成城乡污染转移蔓延；盲目城镇化带来污染物排放的增加，并引发耕地锐减、规划布局混乱，结果小城镇在建设之初极易成为新污染源。
　　解决上述问题也是一项系统工程，必须依靠法治创新，努力协调好农村人口、资源、环境、社会、经济的关系。农村农业生态环境保护不仅是自然科学技术问题，而且是人文科学问题，特别是环境科学、生态学、生物技术等运用面临诸多法律、经济、人文道德因素，其对环境法律综合调整创新的依赖性较强。这是由于传统环境法囿于自然科学格局，存在“法律役于技术”的偏向，关注的主要是工业污染防治与大中城市的环境利益，很少顾及农村农业生态环境系统的安全性，或至多注意到单项资源或农产品污染问题。为此，首先要解决观念更新问题，论证现行以工业城市利益中心主义为特征的环境立法，如何与综合调整农村农业生态环境安全及乡镇企业环保相适应及如何实施制度变革。同时，针对农村生态环境系统的整体性与复杂性，论证怎样通过机制创新发挥政府在农业资源环境保护与可持续利用方面的调控作用。这两方面预示着农村生态环境法治调控机制要在体系结构、填补空白、管理制度、管理体制及执法机制等诸方面进行系统创新。其次，农业国际化、贸易自由化导致农业环境法制亦面临着与国际立法接轨、市场化适应性变革问题。再次，在城镇化过程中，关键问题是如何加强村镇建设的环境规划与管理、严格控制城市环境污染向农村蔓延。
　　（三）市场化条件下环保行政主导传统模式的不适应性
　　环境问题涉及社会公共利益、经济利益与生态利益的相互协调，环境保护当属国家的重要公共职能，各国大都注意发挥行政主导作用。我国环境保护亦从来就是强调政府起决定性作用，倚重于行政命令、政策协调及直接管制运行。这固然与我国传统计划体制、生态环境复杂的国情密切相关，曾发挥过高效、简便、强制的积极效能，在污染防治方面取得了较大成就。然而，行政主导有其天然的局限性，首先，它主要适用于单项或局部污染防治，难以全面有效控制和综合整治面源性的环境污染；其次，行政主导强调严格的隶属关系，易异化出部门分割、条块分割的痼疾，当跨域性的生态环境问题提升为区域或国家生态安全整体保障问题时，部门或分片管理难以协调一致甚至造成彼此冲突，势必严重削弱行政主导的调控职能。特别在市场经济条件下，环境保护不纯粹是一种社会公益事业，也是一种重要的经济活动。环保市场化、产业化必然要遵循市场运行规则。而我国传统的环境管理体制及运行机制已凸现其不适应性，行政管制强调对行政效率的追求，社会公众与企业纯粹是行政措施的作用对象，使得政府规制的最低要求成为其环境行为标准，环境目标缺乏改进、环境管理系统停滞不前；硬性的行政命令往往忽视对经济利益的合理考虑，政府单一环保投资运作成本高、缺乏灵活性，妨碍企业组织等市场主体积极性的发挥，使得政府整治环境、调控经济显得力不从心；我国地域辽阔、生态环境国情复杂，政府全面直控型管制因过分强调环境指标而忽视地区环境条件、经济基础的不同，易导致新的社会不公平（如地区差距增大）。
　　在全面建设小康社会的新时期，社会经济生活发生了重大变化，环境问题的复杂性与环境管理的系统性，促使环境保护由过去的单一污染防治向生态系统建设与保育方向过渡，政府在环境保护与管理中的宏观政策调控作用是不可弱化的，尤其是江河流域治理等跨域性的生态环境建设，依然要由政府牵头主导。然而，必须改变计划经济时期过多依赖政府直控主宰一切的做法，代之以通过政府制订有关经济环保政策，以市场机制与经济手段为保障，积极推进环保市场化与社会化，确保国家环境治理与生态保育目标的实现，这即赋予了市场条件下“环保靠政府”的新内涵。同时，顺应法治与民主进程要求，政府环境管理应转变观念，积极导入法治原则与公众参与机制，促使行政主导传统单一模式向综合规范机制方向演进，这也预示我国环境法在全面小康建设阶段的又一创新。
　　（四）我国环境问题遭遇国际因素的法律挑战
　　十六大报告指出：“坚持‘引进来’和‘走出去’相结合，全面提高对外开放水平，适应经济全球化和加入世贸组织的新形势，在更大范围、更广领域和更高层次上参与国际经济合作与竞争。”加入以WTO为代表的经济全球化，即意味着国内市场的国际化，意味着必须按照国际通行规则搞市场经济。由于当今环境问题具有国际性，经济全球化导致环保全球化，其中引入注目的是日益加深的国际环境合作与国际贸易中的“绿色壁垒”现象。两者集中反映在环境与贸易的关系问题上。虽然世界贸易组织为适应国际环保时代的要求，已将环境保护和可持续发展观念纳入其规则体系与运行机制中，力图在贸易与环境之间建立一种建设性的关系，即在不损害多边贸易体制公平、公开、非歧视原则基础上促进国际环保合作，促进可持续发展，但由于各国经济、环境、政治、技术因素的差异，导致环境与贸易冲突的矛盾在国际社会短时期难以根本协调解决，根由即在于发达国家与发展中国家在经济环境利益与发展权利方面认识悬殊、矛盾深刻。我国作为一个发展中的环境大国和新兴贸易大国，既面临国内发展经济和保护环境的压力，亦面临国际上来自发达国家的自由贸易挑战和要求承担国际环保义务、遵循国际贸易规则的压力。国际上环境与贸易的冲突问题，如污染转嫁或生态侵略、外资引进加剧国内资源耗竭与生态退化、出口产品遭遇外国绿色壁垒等等，在我国均早有反映，入世后将更为突出。若不及早采取有效的协调应对措施，这些问题不仅会严重制约我国对外开放的进程，也会严重损害我国经济社会可持续发展的物质基础即影响我国的生态安全。
　　一般说来，环境与贸易问题的协调，国际社会的合作是前提，国内的对外开放（贸易）与环保政策措施是保障。④WTO规则与已有国际环境法规范的冲突与融合，是促进国内环境法制创新的又一动力源。我国目前已参加签署了30多项重要的国际环境公约及多边协定，并参加了部分国际环境合作行动，获得了国际社会的好评。但是，我们不能回避的国内现实问题有：一是未将环境保护纳入经贸发展战略，对外开放政策仍沿袭传统赶超型非可持续发展模式，片面注重出口创汇数量增长、引资低门槛而忽视环境规则、环境容量及生态退化后果；二是在国际环境合作交流活动及有关贸易与环境问题的重要论坛中，我国对有关议题的重视不够，未能充分发挥大国影响力与协调主导作用；三是针对WTO协议原则条款、已缔结的国际环保公约，国内相关实施性配套立法滞后；四是涉外环境保护的法律规定，大多局限于宪法、环境保护法的原则规定，缺乏配套实施机制，特别是适应环保产业化、市场化的扶持政策措施几近空白。这些问题都制约了我国对外开放与参与国际环境合作进程，故完善涉外环境立法刻不容缓。
　　（五）我国环境问题中特有的人口国情因素
　　传统的环境问题主要表现为工业污染及自然资源过度开发利用所致生态退化问题，人口本身一般不存在问题，只有人口数量超过了环境承载力时才会产生人口生态效应环境问题。⑤在我国，人口众多而导致资源相对不足，系我国的基本国情。作为世界第一人口大国，我国的发展始终是在庞大的人口压力下进行的，经济发展方式、资源的过度利用、生态的退化等，在很大程度上都与我国人口压力有关。如果说其他国家的主要矛盾一般集中在环境与发展的关系上，而对我国而言，还必须加上人口制约因素。所以说，在中国可持续发展道路上，人口因素具有特别重要的意义。控制人口增长、改善人口结构、提高人口质量，协调人口、环境和发展的关系，是实现全面小康目标而实施可持续发展的战略基础。⑥但是，传统的环境法学并未将人口的生态效应问题纳入研究领域或未予足够重视，而可持续发展战略是一个全面发展战略，包括经济、社会、人口、资源与环境诸方面；就中国而言，控制人口增长是实施可持续发展战略的基础保障。故《中国21世纪议程-中国21世纪人口、环境与发展白皮书》即将人口、环境121全面建设小康社会目标与环境法制创新与发展等同对待，可惜其只是一个政策纲领性文件，不足以说明我国环境法已将人口关系纳入了调整领域。在现实中，我国环境问题与人口问题有互为因果的密切关系，我国环境问题的解决始终受到人口问题的困扰。譬如我国耕地约1亿hm2，居世界前列，而以13亿人口计，人均不到0;1hm2，仅为世界人均数的1;4；目前我国以世界上7%的耕地，养活世界上22%的人口，说明我国生态资源的人口负荷多么沉重。我国的环境问题有自己特殊的“人口众多”的国情背景⑦。因此，以服从于全面小康目标的环境法制创新，不能脱离中国环境问题特有的人口国情，必须将人口与资源、环境结合并重考虑，努力寻求解决人口环境问题的法律途径。
　　全面建设小康社会环境法制创新的目标领域
　　在全面小康目标指引下，我国环境法制创新是一项系统工程，其主要目标领域或基本内容包括环境立法指导思想、调整对象范围、立法体系、环保基本对策或制度、环境管理体制、生态系统及区域保护机制等。前文所述当前我国环境法调整的薄弱领域，既是新形势下环境法制建设的新挑战，也是将我国环境法制建设导入新境界的主要路径。
　　（一）环境立法指导思想与调整理念的创新
　　十六大报告阐述的小康社会生态文明目标是：可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。这是针对我国人口膨胀、资源不足、生态环境脆弱的现实国情-即抓住了制约我国经济社会可持续发展的主要矛盾，明确了贯彻环境保护基本国策、实施可持续发展战略是实现全面小康的根本大计。