2018论环境外交的发展趋势和特点

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　　摘要：本文阐述了环境外交的发展过程和发展趋势，分析了环境外交的概念和含义，概括了环境外交区别于其他外交活动的6个特点。作者认为，研究、掌握上述基本问题，对于建立环境外交学的科学体系，促进环境外交的发展，发展环境保护事业，具有重要的作用和意义。
　　关键词：环境外交、发展过程、发展趋势、概念、特点
　　环境外交是当代一个新兴的、十分活跃而重要的外交领域。研究环境外交兴起的原因和发展趋势、环境外交的概念和特点等基本问题，对于建立环境外交学的科学体系、促进环境外交的发展、发展国际环境保护事业，具有重要的作用和意义。
　　一、当代环境外交的兴起和发展趋势
　　（一）环境外交的发展过程
　　环境外交作为一个专门术语、一个外交领域，在国际上叫响只有一、二十年的历史。环境外交作为国家间相互关系的一个最年轻的领域，是在环境问题严重到一定程度、环境保护发达到一定阶段才逐步兴起并专门化的。但是，有关环境、资源问题的国与国之间的外交活动，则可以追溯到很久很久以前；早期的这类外交活动主要涉及国与国之间有关河流、湖泊、海洋、土地和生物资源的争端，并由此产生了一些早期的国际资源条约；例如早在1804年，法国与日耳曼帝国曾围绕莱茵河开展外交活动，并以条约形式创立了莱因河委员会；虽然当时人们并没有将这些外交活动叫做环境外交。
　　现代环境外交活动与国际环境保护活动、国际环境组织和国际环境法的发展有着十分密切的关系。国际环境方面的合作与交流离不开各国的环境外交活动，国际环境组织的成立和活动既是环境外交活动的产物、也引起一系列环境外交活动，国际环境法则是各国环境外交活动的产物和行为准则。因此，要研究、掌握环境外交活动的发展历史，必须研究、掌握国际环境保护活动、国际环境组织和国际环境法的发展历史。根据国际环境保护活动、国际环境组织和国际环境法的发展情况，可以把现代环境外交活动的发展过程分为如下三个阶段：
　　⒈;从本世纪初至本世纪六十年代，是现代环境外交的自发阶段
　　早在1900年就召开了非洲动物保护的国际会议，1910年在格拉次举行了国际动物会议，1913年在伯尔尼召开了国际自然保护会议。人们经常引用的保护环境方面的外交先例，是美国和加拿大（英属）围绕着签订《关于边界水域（及其引起的问题的）条约》（1909年）所进行的双边外交活动，以及美、加于1911年为五大湖水体设立的一个共同的主管机关所开展的双边活动。第一次世界大战后，曾围绕着海上油轮污染和自然保护进行过一些外交活动，例如：在1926年于华盛顿召开的有欧洲10国和加、美、日等国际联盟成员国参加的会议上，美国曾提出禁止船舶排污草案并为会议通过；1940年，美洲国家组织缔结了《拉丁美洲关于西半球自然保护和野生动物保护条约》。第二次世界大战后，为了发展经济和争夺海洋资源和生物资源，各国有关环境外交活动逐步增多。1949年，国际自然保护联合会成立。1951年签订了《欧洲植物保护公约》。发生在本世纪五、六十年代的第一次国际性环境保护高潮，促使一些国家采取外交方式以应付环境污染和资源危机这种燃眉之急，新的环境国际组织纷纷成立并纷纷开会讨论环境问题，以1966年联合国大会讨论“人类环境问题”为代表的环境会议外交得以发展，以对环境问题和环境保护进行科学研究的环境专家外交逐步兴起。这期间，以签订《国际防止海洋油污公约》（1954年）、《公海生物资源捕捞及养护公约》（1958年）的会议，1959年10月至11月在华盛顿召开的南极会议，1968年联合国探索及和平利用外层空间大会等国际环境会议为契机，引发并推动了一系列旨在保护海洋、空间和南极的环境外交活动。
　　从总体上看，这个时期的环境外交活动基本上处于自发阶段，发展过程比较缓慢，还谈不上对环境外交活动的有计划指导，更没有形成环境外交的理论和知识体系。这个阶段环境外交的重点是与传统外交问题有关的一些区域性、应急性环境问题；环境外交中的保护对象比较狭窄，主要是从本国利益出发或单纯为了维护本国利益而开展一些外交活动；参加环境外交的国家主要是西方工业发达国家，广大发展中国家还很少采取环境外交行为、重视环境外交工作。
　　⒉;自1972年联合国人类环境会议至1992年联合国环境与发展会议，是现代环境外交的蓬勃发展阶段
　　1972年在瑞典首都召开的联合国人类环境会议，将环境外交推到前所未有的高度。这次会议审查并通过了《人类环境宣言》、《人类环境行动计划》和关于环境工作的4项决议；在这次会议前后，富有特色的环境首脑外交、会议外交、条约外交、专家外交、民间外交相继迅速发展。在这个时期举行的第三次联合国海洋法会议是又一次盛况空前的环境外交会议；会议期间，各国就公海生物资源保护、防止海洋污染、保护国际海底资源等问题进行了大量、广泛的环境外交活动。围绕着准备和召开联合国环境与发展会议而进行的一系列外交活动，将这个时期的环境外交再次推向高潮；通过大量的环境外交努力，会议通过和签署了《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《关于森林问题的原则声明》、《气候变化框架公约》、《生物多样性保护公约》等5个文件或公约；世界各国、各种国际组织，为了通过大会达到各自的目标，开展了一系列有声有色的环境外交活动，中国和一些发展中国家在这次高潮中表现得相当积极、主动、活跃，形成了发展中国家与发达国家争夺和平分环境外交领导（或指导）权的态势，兴起了第一次发展中国家的环境外交热。从总体上看，这个时期的环境外交基本形成、展现了当代环境外交的特点和风貌。
　　⒊;从1992年联合国环境与发展会议之后，环境外交开始进入稳定发展时期
　　目前，许多国家已将环境保护纳入其外交政策，环境外交已经成为一个重要的外交领域。例如，联合国环境与发展会议之后，美国已从单纯关注两大社会阵营之间的战略对抗、军事对峙的传统外交目标和政策向环境外交方面做出重要的战略调整，已经将环境问题与美国的国家安全利益更加紧密地联系在一起，已经将环境目标纳入其长远的外交日程和国际战略目标之中。美国出席臭氧层条约谈判的代表曾说过：东西方冲突的危险已因对人类安全构成威胁的环保问题而黯然失色[1];.1996年4月6日，美国前国务卿克里斯托夫在斯坦福大学发表了题为《美国外交与21世纪全球的环境挑战》的讲演，比较系统地阐述了美国的环境外交政策，提出了一些构成美国对外政策的新概念，标志着发达国家和发展中国家在环境问题上的矛盾和斗争进入到一个新;的阶段。此后，美国开始有计划地在外交领域打“环境外交牌”，并于199;7年开始每年发表世界环境报告，利用环境外交对别国特别是发展中国家的环境政策和环境资源状况进行评论。在1998年6月美国总统克林顿的访华活动中，环境外交已经成为与人权外交、经济贸易外交同等重要的外交活动。
　　（二）当代环境外交活动的特点和发展趋势
　　从总体上看，当代环境外交相当兴旺发达，与七十年代以前的环境外交和其它外交活动相比，它具有如下特点、呈现出如下发展趋势：
　　⒈;参加和从事环境外交活动的国家和组织越来越多
　　目前在国际上已经建立、健全象联合国环境署、联合国开发署、联合国可持续发展委员会、世界自然保护同盟等各种国际环境组织，他们已经成为指导、规划、推动、协调、组织各种环境外交活动、国际环境保护活动的中心和基地。许多国家的外交部建立了专门主管环境外交工作的机构，国家环境资源部门（如环境部或环境局）已成为组织、从事环境外交活动的主要机构和力量。在中国，国务院外交部门和环境资源行政主管部门同时积极介入环境外交活动，各自成立了主管环境外交事务的环境外交工作机构，并且相互配合协作，促进了环境外交活动的繁荣。参加国际环境外交的国家和国际组织日益增多，越来越多的发展中国家以其特有的风貌进入国际环境外交舞台，这是当代环境外交发展的一个重要特点和趋势。
　　⒉;已经形成环境外交的观念和理论，环境外交学正在环境外交实践中日趋成熟
　　环境外交学是指有关研究环境外交及其相关现象和问题的学科，是有关环境外交方面的理论和学说，是由外交学、国际环境法学和环境科学等相关学科交叉、渗透而形成的一门新兴学科。从某种意义上可以认为，国际环境法与环境外交及环境外交学，具有天然的不可分割的联系。环境外交是国际环境法学的主要应用领域，国际环境法学是环境外交的理论总结和理论指南。只有将国际环境法与环境外交结合起来，理论联系实际，才能更好更快地发展环境外交事业和国际环境法学。
　　1983年，美国密执根大学出版社出版了《环境外交：对美、加越境环境关系的回顾和展望》[2];.1988年，剑桥大学出版社出版了《国际环境外交》论文集[3];.1991年，哈佛大学出版社出版了《臭氧外交：保护星球的新方向》[4];.1992年，香港中华科技出版社出版了《环境外交概论》一书[5];.各国学者和专家还发表了大量有关环境外交、国际环境法和国际环境政策方面的专著和论文。为了适应蓬勃发展的环境外交活动，各国日益重视环境外交的理论研究工作和学术交流活动，环境外交的理论研究日益活跃，有关环境外交的刊物、论文和著作逐年增加，环境外交理论研究与环境科学、外交科学、未来学、发展学等学科的研究的结合日益密切，一批环境外交家和环境外交学者应运而生。积极总结当代环境外交的丰富实践、经验和成果，使环境外交的理论性、计划性不断加强，用环境外交学理论指导环境外交实践，已成为当代环境外交发展的特点和趋势。
　　⒊;当代环境外交活动有比较牢固而共同的条件和基础
　　当代环境外交并不是昙花一现的权宜之计或应急行为，而表现出持续发展的态势。之所以如此，是因为当代环境外交活动有着长期久存、牢固共同的条件和基础，如以全球性环境问题（如臭氧层破坏、全球气候变暖等）和共有环境资源问题作为共同防治对象，以保护人类环境、地球、生态圈、人类共同遗产和共有环境资源为共同的目标和事业，以可持续发展、协调好人与自然关系作为共同的指导思想，以现代国际环境法作为共同的行动准则等。
　　⒋;环境外交的领域和影响逐步扩大、内容日益丰富
　　当代环境外交既有与传统的区域性、双边性环境问题相对应的双边和区域环境外交，也有与全球性环境问题相适应的全球性环境外交。环境外交不但作为影响、制约经济、贸易和发展的一个相关问题，经常被提上经济、贸易和发展领域的议事日程；而且也常常作为一个独立的、主要的问题，而被单独提上上述领域的议事日程。当代环境外交的发展趋势是其与经济、军事、外贸、能源、人口、科技等事务密切结合。环境外交已成为强国追遂其政治、经济、科技目的的武器。因核武器、细菌武器和其它环境致变技术而引起的环境外交活动，以及象1991年海湾战争所造成的石油污染所引起的环境外交活动，已经与军事问题完全融合在一起。通过环境外交反映的科学技术贸易竞争越来越明显、激烈，也越来越引起各国的重视与研究；在环境外交领域正在开展一场环境无害技术转让战、生物基因争夺战和环境贸易战，环境外交活动正日益深刻地影响眷各国的产业结构、进出口贸易和经济、社会发展方向。环境伦理道德观点和其它环境文化，正通过环境外交途径日益对各国的文化、意识形态乃至政治经济体制产生越来越大的影响。
　　⒌;在今后相当长的一个时期内，环境外交将成为国际关系的热点
　　随着世界和平与发展时期的来临、军备竞赛和战争危险的降位、以及经济和科学技术的持续发展，环境问题和环境保护将在国际舞台上长期占据重要位置。由于解决环境问题的艰巨性和保护环境的持久性，环境外交将是国际外交领域中一个长期性的议题。自1992年联合国环境与发展会议后，环境外交已进入一个持续的稳定的发展时期。这个时期对环境外交计划、环境外交专门人才、环境外交谈判、环境外交项目和环境外交资金等提出了更高更新的要求。一些有远见的国家领导人和政府部门，正在全面考虑国际环境保护活动、研究环境外交动向，以迎接频繁而新型的各种环境外交的挑战。
　　⒍;规模大、规格高、活动频繁是当代环境外交的重要特点
　　目前环境外交活动所涉及的国家、国际组织和参加人数之多，是传统的军事、政治外交所不可比拟的。例如，1972年6月在瑞典首都斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议，有113个国家的代表以及各主要国际组织的代表共1200多人参加；在1973年至1982年期间召开的第三次联合国海洋法会议，先后参加会议的多达167个国家；在1989年联合国大会上，用了一周时间专题讨论环境问题，有130多个国家的元首或外长发表演讲；1992年6月在巴西里约热内卢召开的联合国环境与发展会议，有183个国家的代表团和70多个国际组织的代表出席会议，102位国家元首或政府首脑亲自与会。围绕上述会议展开的环境外交活动之多、规模之大、规格之高，使不少传统外交黯然失色。另外，双边和区域性多边环境外交活动也已基本趋于经常化。从中国的情况看，由于党和政府的重视，中国发起和参加的环境外交的规模日益增大、次数日益增多、效益和影响日益显著。中国作为一个环境资源大国，在国际环境外交领域正在成为发展中国的代表。
　　⒎;环境外交成效显著，已在国际环境合作领域取得一系列重大突破
　　近年来，环境外交逐步深化、捷报频传、成果颇多，已经取得并将继续实现对国际环境问题认识和对国际环境保护合作的某些突破，已对国内环境事务和整个国际社会的发展变化产生一系列重要的影响。随着环境外交的加强，环境保护和管理的水平、解决环境问题的能力、环保工业和环境科学技术的发达程度，将成为衡量一个国家兴旺发达、文明进步、持续发展的标志，将构成现代文明国家的形象和尊严；环境权和环境保护将成为国家主权、发展权、生存权的重要内容和重要条件，将成为一个国家的安全问题；环境外交将为维护这种国家的环境标志、形象、尊严和环境优先而作出贡献。今后，环境会议外交将进入具体化、定量化的务实阶段。环境外交会议讨论的国际环境问题和国际环境保护工作将越来越具体、专业化、定量化、规范化，其外交成果将越来越明显。例如，据1994年10月13日中国环境报消息，肯尼亚、南非、斯威士兰、坦桑尼亚、乌干达和赞比亚等6个东非和南非国家，于1994年10月在赞比亚首都卢萨卡签署了《卢萨卡协议》。该《协议》是在各国法律官员、律师和外交官们经过长达两年的紧张谈判后，才得以签署的一个具有重要国际意义的多边条约，《协议》从1994年9月至1995年初提供给所有非洲国家签署。该协议规定，由各签字国组成一个具有国际执法机构性质的管理委员会，在这个管理委员会领导下建立一支国际野生生物特别武装部队，负责追捕在这些国家内进行非法贸易的偷猎者。这是世界上第一支国际环境警察部队，签署协议的上述6个国家将为这支野生生物特遣部队提供人员，加拿大、丹麦、挪威、英国和美国等国家将为这项新方案的实施提供财政支持。各协议签字国各自成立一个负责与这支特别部队联系的国内局，每个国内局至少要派出一名军官到特别部队司令部工作；这些军官在特别部队领导人的指挥下执行跨国界行动，并与各国内局密切配合开展各种调查活动，负责国内局之间的协调。国际性野生生物特别武装部队即环境保护国际警察的成立，充分说明了环境外交的方式、成果和影响。
　　目前中国已经制定有关环境外交的专门政策文件和法规，环境外交的计划性、方向性、规范性、程序性逐渐增强，已基本摆脱以往环境外交的被动、应付局面。在环境外交领域所取得的成果和突破，不但直接影响着国际国内的环境保护事业，也会对整个外交领域和其它国际国内事务产生广泛、深远的影响。
　　⒏;环境外交的公开性和透明度日益增强，地球居民的环境知情权、参与权在环境外交中发挥越来越大的作用
　　由于环境质量、环境问题和环境事务关系到所有地球村居民的切身利益，许多环境问题不但没有必要向公众保密，而且有必要争取更多的公众的理解和支持，所以环境外交的公开性和透明度越来越大。目前，许多环境外交活动都有非政府组织的代表、科学技术专家甚至其他个人参加，并且这种作法已经为国际社会所逐步认可。
　　二、环境外交的概念和特点
　　（一）环境外交的概念和含义
　　目前，对何谓环境外交存在着不同的看法。笔者认为，广义的环境外交是指环境外交主体通过外交方式去调整国际环境关系的各种对外活动的总称；狭义的环境外交是指国家通过外交部门、环境部门等代表国家的机关和个人，采用谈判等和平方式以调整国际环境保护关系的各种对外活动的总称。上述概念包括如下几层意思：
　　⒈;环境外交是一种外交活动、对外活动
　　这是对环境外交属性的界定。不同的人对环境外交的属性有不同的主张，如将外交或环境外交视为外交艺术或环境外交艺术、外交科学或环境外交科学、外交知识或环境外交知识、外交职业或环境外交职业、外交方式或环境外交方式等。笔者认为环境外交是一种活动、一种实践活动、一种对外活动、一种外交活动。环境外交是外交活动整体的一个组成部分，是总体外交的一个领域，具有外交活动的共性。在将环境外交界定为一种对外活动、外交活动的前提下，笔者认为，作为学术上明确的环境外交概念，还应该包括如下三个要件，即：环境外交的主体、环境外交的调整对象、环境外交的基本方式。