2018监督散论

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　　随着社会的发展，监督的作用和重要性越来越大，社会对监督的要求越来越高。本文对监督这一事物作了一定的研究探讨，提出了一些概念和方法，目的在于引起人们的重视和关注，使之能得到进一步的研究探讨从而形成一个完善的理论体系。
　　关键词：监督管理机制
　　目录
　　一，监督概论
　　二，监督的方式种类
　　三，监督实施的三个阶段
　　四，监督的几个基本手段
　　五，现代监督的特点
　　六，监督机制
　　七，政府机构的制度完善问题
　　八，监督机制的配套措施
　　九，举报制度
　　十，案例分析
　　十一，结束语
　　一，监督概论
　　监督是一门科学，它是管理科学中的一个分支。监督是管理系统中的一个子系统，管理应该是包括监督的。但通常人们所说的管理，主要是指“指挥”、“调配”、“安排”、“计划”、“规划”等，而往往忽略了监督。这是导致目前监督理论和方法相对落后的一个主要原因。而监督被忽略的原因，有这样几种情况：一是没有认识、意识到监督问题从而遗漏了。二是没有认识到监督的重要性而有意识地放弃了；三是虽然认识、意识到了监督的重要性，但由于能力、水平局限，不懂得建立科学有效的监督系统、不懂得较好地开展监督工作从而不得不使之荒废了，四是有的管理者害怕监督不当造成不利影响因而不敢搞监督；五是一些管理者本身是排斥监督的，不想建立监督系统，害怕引火烧身、搬起石头砸自己的脚，抱着“浑水好摸鱼”的想法。
　　监督虽然是属于管理中的一个内容，但它的实施者不一定是管理者本身，管理者只是建立一个监督系统，让这个系统来发挥作用。所以，当说到管理者的管理工作的时候，有时确实并不包括监督。
　　人类以社会的形式生存，就必然要有社会契约——即制度、法律。制度、法律的遵守、执行不能单靠人们的自觉，因此就需要有人来监督。政府本身就是监督民众的机构。但是，政府是否会公正平等地执行制度、法律呢？政府也是由一个个的人组成的，这些人也是来自于社会民众。既然民众中的一些人可能违反制度、法律，那么政府中的人也就可能违反制度、法律。因此，对政府工作人员也同样要监督。
　　不论什么样的社会制度，个人利益都总是有的，只不过或多或少罢了。既然存在个人利益，也就自然会有私心存在。姑且不去深究是否有绝对无私的人存在，至少，绝大多数人都有私心这应是毫无疑问的，区别也只是在于私心的程度多少以及满足私心的手段方式。当然，一个人私心的多少以及满足私心的手段方式是会随着情况的变化而变化的。
　　既然绝大多数人是有私心的，那么政府机构及国有企业的工作人员有私心也就不足为奇。当然，私心如果不损害到公众、他人的利益倒也无妨。君子爱财，取之有道则无可厚非。但谁能担保在政府机构或国有企业的中工作的所有工作人员都不会因私心而违法犯罪呢？
　　在私有化程度高一点的社会，必然会有贫富不均的现象，这是导致贪污受贿、以权谋私等犯罪行为的主要原因，当然也有一些人是贪心不足，尽管并不贫穷，也会为了追求更大的财富而去贪污受贿、以权谋私。
　　贪污受贿、以权谋私等现象不仅仅存在于政府机构或国有企业中，私营企业中也存在，那同样也是属于犯罪行为。尤其是在政府机构中，贪污受贿、以权谋私不仅肯定会损害公众、他人的利益的，而且往往造成的损失是巨大的，影响极坏。因此，防止政府工作人员的贪污受贿、以权谋私更为重要。当然，贪污受贿、以权谋私这种现象，不论在哪里，防治的办法基本上是一样的。因此，进行这方面的探讨，是对整个社会各方面都有重大意义的。
　　监督的目的不仅仅只是为了防止和追究违反制度、法律等犯罪行为，其最终目的是督促人们尽到自己的责任、义务。因此，其更积极的意义在于，一旦人们认识到所建立的监督机制的效用，则会主动自觉地履行好自己的责任、义务。
　　监督分为“监”和“督”，“监”是指监视、检查：“督”是指督促，即敦促对方按照规定的要求去做。“监”是手段，“督”是目的。但“监督”的关键是在于“监”，如果没有“监”，就不知道对方做了没有，做得好不好，又怎么能有效地“督促”呢？
　　人们通常所说的“监督”其实是可以分为两种情况的，一种是既“监”又“督”，一种是只“监”不“督”。一些监督机构、监督人员只监视、检查看有没有违反规定，而并不督促被监督对象去做什么。这一方面是因为，有些事究竟该不该做、怎么做、应该何时做，这些都很难说得清，你去督促的话弄不好会有“干涉内政”、影响工作之嫌疑。另一方面，有些监督的“监”和“督”是由不同的人或机构来实行的，负责“监”的人或机构并没有被授予“督”的职权。尤其在一个高度发达的社会，对于那些在关键职位上任职的人，往往是不进行督促的，这也有两种情况：一种是，由于这个职位对人的业务水平要求很高，如果该做的他没有做或没有做好，说明他不称职，没有这个能力，再怎么督促也没有多大用，不如换掉他；另一种是，由于这个职位对人的职业道德要求很高，即使表面上他的工作干得很好，很有成绩，但他做了一些越轨的事，那么也只能挥刀斩马谡，毕竟不是没有他就不行，一个发达的社会既是人才济济的，也是足够民主的，善于发挥组织集体作用的，个人的作用并不是那么不可替代。即使换一个能力可能比他稍差一点的，只要道德水平比他好，总的效果也会要好得多。
　　只“监”不“督”这种监督的对象不是从事简单的体力劳动，或工作内容不是那么明确、具体。只“监”不“督”按说就不应该称之为“监督”，但事实上人们并没有如此严格地区别，仍然也称之为“监督”。况且，有些只“监”不“督”的行为可能多多少少隐含着“督”的作用。至少，杀一儆百也是一种督促。
　　从技术角度来说，在实行上，通常是“督”比“监”要简单得多。了解真相是一件比较难的事，正因为这样，才会有不少人会做越轨的事。一旦了解了真相，督促就较为容易，只需下达简单的指令或作出处理。
　　因此，“监督”的关键是“监”。本文重点讨论、研究的主要是针对“监”，本文有些地方使用的“监督”一词其实是仅指“监视”、“检查”。
　　原始的监督应该是从人类社会产生阶级以来就有了。有了阶级，就必然有统治者和被统治者、占有者和被占有者或雇佣者和被雇佣者。一方或出于自愿（自愿不一定是情愿，他可能是不得已而这样的）或由于被迫而按另一方的要求做事（或称之为提供服务）。作为接受服务的一方，对于做事的一方总是会有不信任的心理，这一方面是因为他们认为，人绝大多数都是自私的，总会有偷懒或者为自己谋取私利、甚至损害他（接受服务方）的利益的行为。另一方面，被服务方担心做事人所做的事没有达到他们的标准。于是，就有了对做事人的监督。
　　早期的监督是简单监督。简单监督有两层含义，一层含义是指其监督对象是从事简单劳动者，另一层含义是指其监督方法、手段的简单，例如旁站、巡查。一般来说，对从事简单劳动者的监督，所采用的监督方法、手段也往往是简单的，而且是既“监”又“督”。简单的监督基本上是显形监督，总是有一种对被监督对象不信任、置之被动的感觉，令人不自在，会使人产生一种抵触情绪，对工作积极性有一定的打击，对工作有一定阻碍，况且实施监督的具体的人也很难保证能尽职尽责，尤其是在受到被监督者的利诱的情况下。与被监督者太近就会发生行贿受贿这样的事情。
　　而先进的监督方法、手段是隐形监督或半隐形监督，表面上看似乎没有监督，因而对被监督者没有心理压力和行为阻碍。同时，由于监督者与被监督者有一定的距离或隔阂，监督者对被监督者不甚了解，不敢冒然行贿，或者不知道向谁行贿。此外，象公开监督的方式，人人都是监督者，不可能个个都去贿赂，而且由于监督者众多，发现问题的几率很大，这个发现不了，那个可能就发现了，于是被监督者就不得不循规蹈矩地做。
　　随着社会的发展，人们的工作内容越来越复杂，工作方法越来越多样化，对工作效率的要求越来越高，仅仅靠简单的监督，往往既起不到有效的作用，又浪费人力、工作效率低，甚至会对被监督者的正常工作造成不利影响，适应不了社会发展的需要。要提高监督的效能，就必须采取先进的监督方法、手段，并且是多种方法、手段并用。当然，旁站式的简单监督在某些情况下也还是必不可少的。而且，旁站监督只是形式、手段上简单，但并不等于监督的内容简单，也并不一定是随便什么人都可以干得了，那些专业强性的工作，外行人即使站在旁边看也看不出门道。
　　监督虽然是随着阶级社会的产生而诞生的，但从此以后就永远都不会也不应该消失、废弃。不论今后是否有阶级（即使没有阶级，阶层也还是会长期存在的，即使阶层的差别不大，个人利益也总是会有的，因为很多东西是不可能人均一份的），人类只要以社会的方式生存，就必然有社会分工、有社会契约，就必然需要监督。
　　有人可能会认为，到了共产主义社会或者其他什么高级社会，人们的思想觉悟都很高了，就不需要监督了。这是一种盲目乐观的态度，是不利于社会的发展和稳定的（即使是共产主义社会或其他什么高级社会也还是要继续发展的，社会发展是没有止境的）。人的思想觉悟是不可能百分之百地判定准确的，即使是在一个高度文明的社会，也只能说人们的思想觉悟总体上达到了一个很高的水平，但具体到某一个人，是很难完全准确地判定其思想觉悟程度的，谁能保证某一个具体的人就一定不会违反社会契约、侵害社会或他人的利益？何况，人类是不断地更新换代的，对下一代的培养教育，即使是采用最科学、合理的教育方法，也难以保证对每一个人的培养教育都能够象机器生产的产品那样全部都相差甚微。只要有一个不遵守法规的人，就可能对社会造成很大的破坏，尤其是在一个没有监督方法、手段没有监督意识的社会里。所以，监督是永远需要的。
　　因此，社会文明的发展进步，并不仅仅是在于人们的思想境界、道德水平的提高，更主要的是反映在监督方法、手段的进步上面。先进的监督方法、手段，不仅能够提高监督的效能，更能促进人们的思想意识的提高并使之保持稳定。
　　当人类社会的监督方法、手段足够先进、监督体制很健全的时候，那些有可能违法犯罪的人都明白到违法犯罪的事不可能做成功或者做了后肯定会被马上发现并受到严厉制裁，那么他就不会去做，就不得不循规蹈矩。这样，就形成了一种“人们的思想境界和道德水平很高”的表象。我们之所以称之为表象，乃是不排除有些人会有违法犯罪的想法，只不过没有做、不敢做而已。尽管那只是表象，但其实它是较为稳固的，因为它是靠监督体制、方法、手段来保证的。只要这种监督体制、方法、手段一直都在发挥作用，一直都令他感觉到“不可能做成、做了肯定会被马上发现并受到严厉制裁”，他就不得不继续维持着这种高尚的表象。（如果越轨的事能够做得到，做了后不一定会被发现甚至很难发现或者难以及时发现，或者发现了也不会受到严厉制裁，那么那些表面高尚的人也可能背地里干着不可见人的勾当。）这种不得已而维持的表象，久而久之就会导致人们形成一种习惯、自觉。同时，由于人格上的需要，人们为了表明自己并非被动地这样做，必然会为自己寻找一种合理的解释，即寻求一种理论上的说法来表明自己是自觉这么做的，而不是象一个听话的动物那样，或者象一个奴隶那样完全是被迫才那样做。（他们与奴隶的本质上的区别就是：他们具有人格上的尊严和更多的行为上的自由。选择这份工作是他们自愿的，如果他们不接受这些‘苛刻的’条件，他们可以不干这份工作，干其他事也可以维持一个不算差的生活，而干这份工作则可以相对好一些。）尽管这实际上是一种被动而形成的理论，但毕竟你不能说一个具体的人他就是不得已而持这种理论，他可以说我原本就是这样的观念，从而保持了个人的人格尊严。而且，这种理论在事实的映衬下，会更深地影响着下一代。这正如下围棋一样，很多下法都是不正确的，但当没有对策对付某种下法的时候，它就能够赢，于是很多人都会走这样的下法。当有对策对付这种下法的时候，人们就不再走这样的下法。当所有错误的下法都有办法对付的时候，人们就只有选择那些稳妥的下法，那些稳妥的下法就成为一种定式，并且这种定式被上升到理论。
　　当然，应该说有很多人本身就是私心很小，一直都自觉遵从或一开始就树立了这种正确观念，但我们不能担保人人都能做到这样。从社会学上来说，我们应该是采取有效的措施迫使那些不情愿的人也都不得不这样。既然你选择了这份工作、这样一个环境，就由不得你不情愿，否则你可以另谋高就。
　　监督是利益相关者对利益影响者实行的查看、了解、干预，它是利益相关者的一项固有的权利。
　　利益相关关系的形成分为两种，一种是（一方）利用强权形成的，还有一种是非强权形成的。利用强权形成的，其监督权利是无限的，可以采取任何他愿意的方式、手段来对任何事进行监督（这里所说的“可以”并非指合理，既然他拥有强权，合不合理你都没有办法抗拒）。非强权形成的，其监督权利则是有限的，监督的方式、手段、内容必须遵守双方的约定和国家法律、一般社会准则、惯例。
　　奴隶社会及其以前的社会，也包括封建社会中的一部分，利益相关关系是利用强权形成的。近代的利益相关的关系基本上是非强权形成的，其中又分为两种：一种是相互在自愿的基础上通过直接契约建立起来的一方为另一方提供服务的关系——在一定时间内相对稳定的关系。另一种是自然形成的，即，虽然相互没有建立一方为另一方提供服务的契约关系，但一方的自我行为却对另一方的利益实际造成了影响。这种自然形成的利益相关关系是一种松散的、不明朗、不确定的关系，原则上是：有影响就有关系，没有影响就没有关系。但有时候有没有影响是难以说清的，至少是不了解就不知道的，所以即使看不出有利益相关，往往也还是有必要进行一定的监视。自然形成的利益相关关系往往是在其他一些关系上发展起来的，例如地域、流域关系，行业、职业关系等。
　　通过直接契约建立利益相关关系而产生的监督是既可监又可督，因为既然有契约，就可以督促对方按照契约上的要求去做。但“可督”并不是一定就“有督”。而没有直接契约关系的监督一般来说就是只能监不能督。因为既然没有建立契约关系，对方就没有责任按照你的要求去做，只要没有发生损害你的利益的事实你就管不了他。也就是说，这种监督是主要以事件结果为焦点的。当然，有些事件虽然还没有产生结果，但根据一般常识或科学的规律性可以判定即将产生什么样的结果，也可以以之为焦点。而有契约关系的监督则主要不是以结果为焦点的，更大程度上是以做事的方法、手段、条件等为焦点。因为往往在契约中就对这些作了说明，或者已经有了一般社会准则或惯例。例如，一个工程建设监理公司在对一个施工项目进行监理时，首先要求施工单位提交组织架构、施工方案等等资料，审查看是否符合要求，这叫作事前控制。
　　前面说了非强权形成的利益相关关系下的监督，其监督权利不是无限的，而是有限的，并不是可以采取任何方式、手段对任何事进行监督，至少是不能严重阻碍被监督者的正常工作，也不能损害被监督者的正当利益。监督权利的拥有是在利益相关的关系确定后才有的。建立了契约关系，自然就有一些关于监督方面的专项权利，例如进入某些地域、查看某些东西。而没有契约关系的，就没有关于监督方面的专项权利，只能利用一些社会人的基本权利来进行监督。只有当有较充分的证据显示对方已经或很可能损害了自己的利益的时候，那么就成了事实上的利益相关关系或准利益相关关系，这时候才可以要求进行进一步的监督，即具有了某些关于监督方面的专项权利。当然，这是需要政府或公众予以确认、认可的，并不是一方当事人可以随意认定、擅自行事的。
　　为了保证那些没有建立直接契约关系的人也能够充分利用社会人的基本权利来对他人进行监督以使自己的正当权益不受侵害，应当使社会人享有足够的基本权利有并使之得到切实的保障、得以落实、行使，这其中包括要求被监督者将能够公开的东西必须公开。（这里的被监督者可能是不确定的，即任何人都有可能是被监督者。例如，当前对自行车的管理就是要求不确定的被监督者——任何骑自行车的人——将组合型车牌的插入件插好，以便任何人都可以根据它来判定该车是不是盗窃来的。当然，要使这一做法切实起到作用，就必须对那些虽属合法拥有车辆但未按要求插牌的人予以严厉处罚。本文后面将谈到对违规行为的处罚问题。）
　　二，监督的方式种类种类
　　直接监督和委托监督：直接监督即利益相关者亲自来对对方实施监督。由于监督的效果由监督者自己掌握，因此没有严格职责，想监督就监督，不想监督就不监督，同时也往往没有系统的、科学的监督方法，监督不监督、怎么监督都是他自己的事，只不过不能采取对方不能够接受的监督方式、不能超出法律和社会公约允许的范围。
　　委托监督是指利益相关者委托他人来对对方实施监督。这种监督必须由利益相关者来对监督实施者予以授权，明确授权范围、权限。一般来说委托人与受委托人之间也必须签定协议，明确责任、义务，报酬。对于受委托人来说，他是必须履行监督的。如果没有实施监督或监督不力，则会受到处罚。受委托进行监督者本身也受到委托者的监督，因此他要努力尽到职责。为了取得委托者的信任、获得委托，他要有系统的、科学的监督方法、先进的监督手段。
　　法定监督：指法律上明确规定的监督职责，例如国家监察局等等机构。它是属于委托监督的一种。
　　职务（职能）监督：它也是委托监督的一种，一般是指政府或民间机构担任监督职责的部门、人员所进行的监督。这种监督的实施者是专业人员，具有系统的、科学的监督方法、先进的监督手段，例如建设工程质量监督站、建设工程方面的监理公司、国家监察部等。
　　职务（职能）监督又分为全程监督和非全程监督，非全程监督又分为定期监督和不定期监督。全程监督是在被监督者做事的全过程进行随时随地的监督。非全程监督是在个别时候对某些具体东西进行监督。全程监督花费的人力物力比非全程监督的大很多，监督力度、效能自然是要好一些。非全程监督的被监督者不是时刻处于被监督状态，只有当监督者行使监督的时候才将被监督内容向监督者展示。
　　有限责任监督和无限责任监督：无限责任监督是指对被监督者一切事情负责，不论什么原因发生什么问题都负有责任。有限责任监督则是只对某些指定了的事情负责，在这些事情上监督者尽到了职责，那么无论发生什么事情都与监督者无关。无限责任监督一般是做事者的内部监督，监督者与被监督者都是属于一个整体，监督者自己的失误和被监督者的失误都与之有关，所以是无限责任监督。有限责任监督则是外部监督，因为是外部的，不可能超出职权范围来干涉做事者，做事者是有一定自主权的，外部的监督者不可能为此负责、替人受过。
　　内部监督：机构内部的部门之间、工作人员之间的相互监督。
　　外部监督：机构以外的人员或其他机构对该机构的监督。
　　公开监督：也叫群众监督，它没有固定的监督人员，也就没有授权，所以也可以称作无授权监督。公开监督也分为社会化公开监督和局部范围内的公开监督（例如一个集体内，因为有些事不宜完全对社会公开）。公开监督是让人们利用社会公民或机构普通员工所拥有的基本权利来实施监督。公开监督是只能监不能督。监督者将所监得的情况向利益相关者或被监督者的主管部门（或人员）报告，让利益相关者或被监督者的主管部门（或人员）去行使有关权力和权利（进一步监并进行督）。公开监督是一种很有利用价值的监督方式，应该充分利用。因为这种监督方式不需要授权委托，监督者没有特权去以权谋私，又不需支付工资，同时监督者很广泛，草木皆兵，被监督者往往不会太注意，即使防也是防不胜防。要利用好公开监督，就应该让监督有功者得到报酬，为了鼓励人们参与公开监督，就需要以一种表明奖励意思的不定向契约（即公告）来激励。它既可能是无偿监督，也可能是有偿监督，当有人实施了监督并获得了有用的情况向利益相关者报告了，获得了奖励，那么就是有偿监督，否则就是无偿监督。一般来说应该将其归入无偿监督。即使是将它归入有偿监督，在有偿监督里面它也是最划算的，同时又是效能很高的。不论是否有人获得了有用的情况向利益相关者报告，它都都一样发挥了效能，它对被监督者起到很大的威慑作用，他不知道什么时候会有什么人来监督他，只有按规定做好。要利用好公开监督，就要要求被监督者将尽量多的东西公开来，让人们能够在基本权利的基础上就能看到、听到这些东西。例如，要求正在进行施工的工地将报建审批的许可证挂在外人可见的显眼位置。
　　如今电脑互联网、电话、电子公告板等技术、设施如此先进发达，为较好地实行公开监督提供了非常有利的条件。
　　社会监督：分为两种：一种是指社会化公开监督，即上面所说的无授权监督。一种是指利用社会民间机构进行的监督，这种则是有授权的，例如工程建设方面的监理公司实行的监理。
　　显形监督：显形监督是指被监督者知道监督实施者是谁，并且看得见他在进行监督。显形监督也叫旁站监督，它是最简单、原始的监督方式。显形监督有时会使被监督者产生不良情绪，觉得不受信任，有时也会阻碍被监督者的工作。而且，由于被监督者知道、看得见监督者，可能会针对性地采取一些不正当的手段来使监督形同虚设，人都是有弱点的，或者经济方面，或者是人格方面，或者是色欲方面等等。但是，有些事情是必须要实行旁站监督的。
　　隐形监督：隐形监督是指被监督者不知道监督实施者是谁，看不见他在进行监督，不知道是否有人在进行监督、用什么方式进行监督。由于被监督者不知道监督实施者是谁、什么时候、用什么方式进行监督，就可能不会采取针对性的手段来对监督进行防范、阻挠。对于那些理性不够的人来说，可能会产生没有监督的错觉，或抱侥幸心理以为自己的所做所为不一定会被发现，从而铤而走险。隐形监督的手段包括利用摄像进行监视等。
　　半隐形监督：介于显形监督和隐形监督之间。例如公开监督，这其中又分两种：一种是适时公开监督，一种是事后公开监督。适时监督时，虽然监督者是显形的，但你不知道他是否在监督（因为他本身并没有被授权进行监督、没有监督的职责），他的监督行为不明显，难以判定是否有注意被监督者。事后公开监督是让被监督者事后将做事的情况、结果等放在公开位置，谁都可以看到，但不一定知道什么人在什么时候看了。
　　纵向监督：指上级对下级的监督，或专门监督机构实行的监督。
　　横向监督：指同级单位、人员之间的监督。横向监督是只监不督。横向监督的检查结果只能作为参考信息，而不能作为判定、处罚的依据。