2018英国环境保护命令控制与经济激励的综合运用

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　　　内容提要：本文以英国环境保护政策发展历史为模型，分析命令控制系统和经济激励机制各自在环境保护实践中的利弊，提出应该综合发挥二者优势，充分发挥各自的有效性和经济性，在达到污染防治、环境保护的同时，克服外部不经济性。　　关键词：命令控制系统，经济激励机制，有效性，经济性
　　近年来，英国环境法学术界和立法界广为认同和关注的是有着悠久历史的命令控制系统和充满活力的经济激励机制的对立统一和综合运用。
　　命令控制系统，作为典型的环境污染控制手段，本质上是一种强制管理调整方法，这种手段主要通过政府的强制命令来减少污染，例如通过设立环境标准，以及推广某一种低污染环境技术的应用。命令控制系统在很长一段时间以及很大程度上良性地影响和指导了环境政策的方向，并在实践中对环境质量的提高改善做出了重大贡献。然而，随着环境问题的演变，在解决日益加深的环境污染问题上，这种强制性手段似乎越来越力不从心。命令控制系统的过多硬性规定，最终导致了环境政策的无效率以及不经济。于是，环境污染防治将目光投向新生的经济激励机制。
　　经济激励机制本质上是一种间接调控手段。它试图通过诸如污染收费、征税、补助以及建立在产权法和污染者付费原则上的许可交易等刺激机制，鼓励那些能够使整个社会福利最大化的环境行为，从而在环境保护和社会经济福利之间找到最理想的平衡点①。因此，经济激励机制依赖其成本经济性和鼓励先进技术的运用以及灵活性等优点而倍受推崇。但是，该系统的发展还极不完善，其在实践中发挥的作用与理论上的优势也有一定局限。
　　作为最早产生环境保护概念和环境法的国家之一，英国的实践证明，命令控制系统和经济激励机制有着各自的优势以及缺陷，只有综合运用两种手段才是最有效、最经济的解决环境问题的理想途径。
　　一背景
　　环境问题于英国由来已久。在现代环境保护法发展期间，英国政府环境行为的形式和理念②的变化导致其环境政策的变化。
　　英国现代环境保护法起源于工业革命③。最典型的事例是依据《化学碱法案1863》成立的化学碱调查组织。这个组织的任务就是控制所有工业碱的排放。然而，这个时期的环境政策虽然看似更有效，甚至为公众所接受，但并非很成熟，因为议会倾向于采取末端控制措施抑制污染，而忽略了环境保护的整体性。换句话说，相当大的注意力被放在“事后措施”上，即着力改善既有环境，而非“事前防范”，即控制污染源④。同时，片段性、无计划性以及不连续性也是这个时期的环境政策的特征。由于这些特征的存在，地方上在环境措施的采取上有相当大的自由裁量权⑤。学者们将英国环境政策的这种形态归纳为“行政色彩浓厚，分散实施，追诉最小化，管理者与被管理者的亲密合作”。无论英国环境政策的形态如何，都有一种共同认识，那就是形成许多环境政策的理论结构传统上都以行政命令理念为基础。这种行政命令手段是以管理者设定一个或多个严格环境标准为基础，然后通过行政许可或同意的形式强加于被管理者身上，如公司、个人等，以明确哪些行为是可以实施的，任何没有获得许可的行为或者逾越界限的实体或个人都将受到行政强制执行。
　　虽然行政许可和行政强制执行以及刑法上的强制执行已经被认为是英国环境政策制定的一个主要的指导方向，但是多样的英国环境政策，不可避免地导致了对行政命令控制手段的不信任态度的产生。《环境保护法案1990》第一章中的“污染整体控制”（IPC）的建立明确显示了从传统的污染危害被动控制原则到以预防为主原则的重大转变。IPC致力于寻求“最可行的环境保护选择”（BPEO）和要求“不至于产生过多成本的最佳可利用技术”（BATNEEC）。IPC最基本的特征是它不仅对某一流程可以排放到现有环境中的污染物种类做了规定，而且对生产流程本身也做了规定。该特征因此意味着一个事实，那就是行政命令控制手段的范畴历史性地从单纯针对现有环境的污染后果转移到对污染原因的关注。有一点必须指出的是，在IPC的影响下，行政系统也经历了深远的转变。学者们指出，这些变化表现在，苏格兰环境保护事务所接管了原河流净化部和皇家工业污染检查组织以及地方有权机构的许多环境职责。1996年，英格兰和威尔士环境事务所的设立将污染控制职能（污染整休控制、废物管理、水污染管理）史无前例地统一于一个行政部门下。IPC，相对于传统的“末端控制”在解决环境问题上似乎更具发展前途。但这并不意味着完全依赖IPC来实现环境污染控制是正确的。随后取代IPC的“污染整体防治”（IPPC）更明确地显示出英国政府一直在致力于寻找治理环境问题的最好方法。IPPC由欧、盟发起，作为欧盟成员国之一的英国因此就有义务采纳实施IPPC.IPPC的目的在于用所有适当的手段从整体上控制环境污染，特别要防止和减少空气、水和土地污染物的排放。IPPC中涉及的适当手段在治理环境污染的过程中各自扮演不同的角色，最佳可利用手段（BAT）被推崇为防止和减少污染排放的“明星手段”。
　　英国经济激励机制的演化发展时间并不很长，但较之命令控制系统的发展却更加扣人心弦。英国以在世界上首次采用市场手段一一环境税而自豪。早在1909年，LoydGeorge法官就将环境税加人汽油价格中。唯一遗憾的是，自此以后，该措施的采用就处在不连续状态。英国在实践中推广市场手段较欧盟中所谓环境问题的“领头者”—荷兰和丹麦要晚，原因就在于英国环境政策传统框架、形式与内容的制约。这种论断后来为皇家环境污染委员会在1972年证实：“我们并不认为环境收费系统比（法律）许可系统更行之有效……如果采用适当的政策，（许可系统）就能保证良好的环境效益……收费系统的运行管理需要专业人士……而我们不认为现阶段存在这样的专业人士……政府应该立即对采用市场手段的个案进行调查；但我们并不完全相信这些调查结果已经能够充分显示从许可制度向市场手段为主的转变在环境污染控制上具有可行的正确性。”
　　在是否运用经济激励机制的问题上，首先，英国根本性的态度转变似乎始于可持续发展战略与正式规则的整合。可持续发展的定义从1987年世界环境与发展委员会报告开始在英国受到关注和推崇。报告里指出，可持续发展强调发展与当前需要相适宜，而同时不会危及到后代的这种发展与需求相适宜的步调。可持续发展的目的在于，调和经济发展与环境保护之间的冲突，确保每一种发展的受益大于其成本，包括它的环境成本。其次，英国接纳经济激励机制的趋势被提倡革新的风潮所带动。这种革新风潮认为，以命令控制为典型特征的政府调控手段，离开了社会各层面参与环境保护责任的分配，没有能力完成可持续发展的目标。因此，经济激励机制，作为一种选择性补充替代手段，是必不可少的。伴随着20世纪90年代后这种姿态上的变化，越来越多的经济激励机制手段被运用到实践中。AndrewJordan，RudigerWurzelandAnthonyR.Zito的书中有例为证，大量减少车主对过滤石油的运用，减少使用未过滤石油车主的环境责任。1993年实行的国内燃料消费税及1996年实施的垃圾税同样反映出一个事实，那就是，经济激励机制的采用在英国不再是停滞不前或者暖昧不明，而是激进的或蓬勃发展的。虽然经济激励机制的广泛运用是显而易见的，但另一方面，它也存在着很大的问题。大多数的经济激励机制本质上都是被运用到了增加财政收入上，而非保护环境本身。经济手段明显偏重于工业而非消费者。然而，问题逐渐得到解决，伴随着执政党的更替，新的工党政府在推广经济手段的运用，建构环境政策框架上致力于扮演更积极的角色。众多诸如2001年的“气候变化征税”，2002年“排放物交易方案”的新经济手段得到采纳。事实证明，英国政府现时已经完全摒弃纯粹依赖命令控制系统的策略，而是信心十足地将更大的赌注放在经济激励机制上。
　　二、命令控制系统的发展历程
　　英国管理体制的哲学一直是以质量为导向的。环境质量标准就是这种以质量为导向哲学的最好体现。环境质量标准是以控制无危害性物质为目的，通过对某种污染物对现有环境的影响作为评估这种污染物是否达到排放要求的。除了这种控制无危害物质排放的环境标准，还有两种标准控制危害物质的排放，通常被称之为排放标准和流程标准。排放标准明细出允许从某一种工厂或者某一种设备里排放出的污染物质的总量。虽然这种标准并不像环境质量标准一样受到重视，但并不意味着它不受欢迎，而是被普遍认为它可以为环境质量标准所包含，成为衡量质量标准的一种手段。
　　（一）灵活性与革新
　　从理论上来说，命令控制系统在环境保护方面是非常有效，或者说有经济效率，甚至是很成功的手段。遗憾的是，事实远非如此。学术界一直有共识，命令控制系统，包括环境质量标准，排放标准和流程标准，或许可以被认为是最灵活的手段，因为这些标准分别留给执行者和有权机构一些弹性空间。环境质量标准只要求排污者达到预先设立好的污染级别，而不是强调排污者在某一工业流程应该采取的技术，这样也就给排污者留下了一定的选择空间。在这个意义上讲，这个标准极具灵活性。
　　认识到IPC可行性的道德支撑后，对于企业来说，IPC还有很多已知有利性。例如一些大企业，非常愿意应用BAT-NEEC的高科技手段提高效率和生产力，以对较小规模的竞争者形成更强的竞争力。另外，一些大企业可以通过向一些急子想以低成本提高环境技术的企业出售这些技术来获取收益。在一定意义上，这也是包括大规模和小规模企业革新发展环境科技的动力之一。因此可以大胆假设，这种“可交易的环境技术”，如果被正当运用，也许会产生类似经济激励机制中的环境许可交易制的效果。相反，被认为是最具有灵活性的环境质量标准的理念，至少在环境技术革新上不如排放标准和流程标准。在环境质量标准已经达到的情况下，污染者就失去了继续改善自己行为的动力。虽然选择性分析并不能完全回答是否环境标准越没有弹性，该标准就越不可行的问题，但有一点值得指出的是，形式主义式的只考虑灵活性因素而忽略对诸如道德和革新等可行性因素的考虑，对全面认识命令控制系统是无益的。