2018股份合作制企业立法的几个问题

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　　股份合作制是我国城乡集体企业在改革中的一种新的探索和创造。它既保留了合作经济的长处,又吸收了股份制的优点,在短短的十几年中,以其特有的优势适应了我国中小企业特别是集体中小企业改革和发展的需要。然而,股份合作制企业在运行中出现的大量不规范问题严重阻碍了其健康发展。如果说,在股份合作制的形成初期,可以放手让其自发灵活地创造,那么,在广泛推进并进行实质意义的产权制度改革时,则应总结多年的实践经验,进行理性设计并使其规范化。其中,最重要、最有效的途径就是把股份合作制企业的运作纳入法制的轨道,明确其法律地位,对其组织和活动中的各种关系进行法律调整。这对于规范、引导和保护股份合作制健康发展有着极为重要的意义。
一、现行法律依据及其缺陷
股份合作制企业的现行法律依据可分为两大类:一是全国性的立法文件;二是地方性的立法文件。
全国人大常委会和国务院颁布的全国性的法律依据有三个,一是全国人大常委会于1996年12月29日通过的《乡镇企业法》。该法虽没有直接规范股份合作制企业,但对包括农村股份合作制企业在内的各类乡镇企业的基本产权关系、管理体制、分配原则以及如何保护、监督和管理等做了概括性规定,为我国农村股份合作制企业的发展提供了基本法律依据。二是国务院1990年5月颁布的《中华人民共和国乡村集体所有制企业条例》(以下简称《乡村企业条例》)。其第6条规定:“乡村集体所有制企业实行自主经营、独立核算、自负盈亏。”“可以在不改变集体所有制的情况下吸收投资入股。”三是国务院1991年9月发布的《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》(以下简称《城镇企业条例》)。其第5条规定:“集体企业应当遵循的原则是:自愿组合、自筹资金、独立核算、自负盈亏、自主经营、民主管理、集体积累、自主支配、按劳分配、入股分红。”国务院颁布的《乡村企业条例》和《城镇企业条例》尽管没有直接提出股份合作制的概念,且法律规范中计划经济的痕迹比较明显,但其中的一些基本原则和规范亦为城乡集体企业改制为股份合作制提供了具有普遍约束力的法律依据。
农业部1990年2月颁布的《农民股份合作企业暂行规定》(以下简称《暂行规定》)和轻工业部、中华全国手工业合作总社1993年3月颁布的《轻工集体企业股份合作制试行办法》(以下简称《试行办法》)是两个部门性的立法文件,直接对股份合作制企业作出了规范。其效力虽及于全国,但仅对自己所属的行业和部门具有约束力,局限性较大。
地方性法规和政策文件的制定与颁布远比全国性的法规要早。浙江省温州市人民政府于1987年就出台了《关于农村股份合作制企业若干问题的暂行规定》。这是我国第一个明确规定股份合作制企业运作的地方规范性文件。此后,其他各省、市、自治区如上海市、浙江省、安徽省、河南省、江苏省、云南省、福建省、深圳市及广西壮族自治区都先后制定了关于城乡股份合作制的试行办法,主要用以指导和规范本省、市城乡集体企业股份合作制的改造。
上述全国性的立法文件和地方性的立法文件为股份合作制的规范化、法制化提供了初步的法律依据。但是,股份合作制企业的进一步发展和规范,仅有这些是不够的,现行的法规和政策还存在着一些缺陷和漏洞。从宏观的角度看,中央落后于地方,至今没有出台全国统一的、有权威性的直接规范城乡股份合作制企业的立法文件。从新出台的《乡镇企业法》来看,它重点规范的是各类乡镇企业所共有的基本法律关系以及扶持、保护和管理等,内容相当笼统。甚至各类乡镇企业的类别也没有列出,更没有涉及到企业组织和活动的法律规范。《乡镇企业法》实质上是一部乡镇企业的促进和管理的法律,根本无法就股份合作制企业的具体组织和活动以及由此产生的各种内外部关系进行法律调整。从微观方面看,现行法规存在着诸多与股份合作制的实践不相适应的地方,内容明显滞后。有些地方性的法规缺乏科学依据,前后矛盾,可操作性也较差。主要表现为:
1.股份合作制企业的法律地位不明确。《民法通则》、《乡镇企业法》、《城镇企业条例》和《乡村企业条例》均没有关于股份合作制企业法律地位的规定。《暂行规定》和《试行办法》也仅笼统规定股份合作制企业为一定的经济组织,并未明确其企业法人的地位。一些地方性法规虽有关于股份合作制企业可以取得法人资格的规定,但效力有限,且内容不明确。
2.关于股份合作制企业运行原则的规定五花八门,缺乏科学性和准确性。如产权原则、公共积累原则、表决权原则(一股一票或是一人一票的原则)、分配原则等,几乎每个立法文件的规定都有所不同,使人难以把握股份合作制的真正内涵。
3.过多强调国家计划的指导。在强调必须以按劳分配为主的同时,忽视按股分红。如《暂行规定》的第2条、第10条和第15条,计划经济的痕迹十分明显。
4.在股份合作制企业中,股东的权利义务如何确定至关重要。但不管全国性立法文件或地方性立法文件均忽视这一重要问题,没有单独进行明确规定,而只在个别章节中规定股东的收益分配权,这是远远不够的。
5.集体股是股份合作制企业的重要股权,在多数改组的股份合作制企业中占大头,但谁代表集体股行使股权,未见任何规定。有些立法文件虽然规定股份合作制企业可以设立企业股,并且可占较大比例,但对企业股及其内容的规定均缺乏科学依据。另外,在股权设置上仅按所有制性质划分,忽视了股权本身的性质。关于股权结构的规定也欠缺合理性。
二、立法形式的选择
面对关于股份合作制企业的现行法规与实践发展的不适应性,其法律地位的不明确性以及行为的不规范性,人们普遍感到有立法的必要。但是,在立法形式的选择上却存在不同的意见。
一种意见认为,股份合作制企业不宜单独立法,因为它是一种暂时的、过渡的、非独立的企业组织形式。可以制定《合作制企业法》涵盖股份合作制企业。①另一种意见则认为,股份合作制企业可以单独立法,但应将城镇的与农村的股份合作制企业区别开来,分别立法。目前的立法情况就是如此。
笔者不同意第一种观点。因为判定一类企业是否可以单独立法,关键在于作为规制对象的这类企业是否具有独立的法律属性。股份合作制企业在法律性质、产权关系、管理体制、分配机制等方面都具有独特性,因而成为了一种独立的企业组织形式,这就构成了独立的法律调整对象。因此,股份合作制采用专门立法是完全可行的。说到合作制立法,笔者认为是必要的。因为我国多种生产、供销、信用、消费合作社大量存在,一直没有正式立法,客观上需要制定法规加以规范。但是,合作制与股份合作制毕竟是两种不同的组织形式,其内涵、性质、目的和运行原则均不一致,不宜用一部法规进行调整。同样,公司法、合伙法也无法就股份合作制进行法律调整。
在第二种观点中,分别立法的建议考虑了城镇集体企业与乡村集体企业实行股份合作制的不同之处,有一定的合理性。但把股份合作制立法搞成两个部门性法规,其权威性、全局性不足、缺乏宏观的思考,损害了公平竞争的统一性和企业法制的一体性。试想,一部城镇股份合作制法和农村股份合作制法究竟有什么本质上的区别?法律地位和调整对象有什么不同?难道城乡股份合作制企业之间真有一条不可逾越的鸿沟吗?这些都难以找到合理的法理依据。
笔者认为,股份合作制企业应专门立法且统一立法,这样做摒弃了按所有制性质的传统立法方式,也避免了按行业和部门归属立法的弊端,符合市场经济法律调整的一般要求。借鉴国外企业立法的通例,按企业组织形式和财产责任形式立法应当是我们选择的方向。
有人认为制定统一法律的时机尚不成熟。对此,笔者有不同看法。立法应该反映现实并服务于现实,这是理所当然的。但立法的超前性指导意义也是重要的。目前我国采用“先改革后立法”的立法思想和技术已被证明是弊大于利。所以,笔者建议采用“边改边立”的方式。如果立法与实践发展不相适应,还可以修正。股份合作制企业法是单行企业法,而非基本法,只要具有相对的稳定性即可。公司法经历了几百年的发展历史,可谓较成熟和完善,但仍要不断修改以适应实践的需要。另外,统一立法会不会对各种类型的股份合作制企业规范不周,或规范的程度太高,实践接受不了?笔者认为,只要把握好原则性和灵活性的关系,是可以解决这些问题的。至于城镇、乡村和国有小企业实行股份合作制的一些不同做法,既可以在统一立法中注意规范,也可以通过制定实施细则给予补充。基于上述种种理由,我们认为对股份合作制企业实行专门的统一立法是目前应选择的较好的立法形式。建议由全国人大常委会授权国务院先制定一个统一的《股份合作制企业条例》,待股份合作制发展成熟,再由全国人大常委会制定《股份合作制企业法》。
三、立法的目的和指导思想
股份合作制企业立法的目的应从以下三个方面考虑。
1.加强股份合作制企业规范化,促进其健康发展。
立法通过确立股份合作制企业的法律地位,促使其成为真正自主经营、自负盈亏的法人实体,得到民法的确认和保护。
立法应把股份合作制企业的组织和活动纳入法制轨道,通过规定企业财产制度和经营活动原则,规定企业的管理体制和分配机制,明确企业及经营者在法律许可的范围内享有的权利和承担的义务以及责任,从而使企业组织和活动规范化,内部责、权、利统一,形成激励和约束机制,保障企业顺利地、健康地发展。