2018检察机关提起参与民事行政诉讼初探

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　　论 文 摘 要
依据我国宪法规定，检察机关是我国的法律监督机关。检察机关提起和参与民事行政诉讼是其全面履行宪法赋予的法律监督职能的必然要求，是社会现实与司法实践的迫切需要，是世界一些国家的通行做法。但我国现行法律对此规定存在缺陷。根据现行诉讼法体系，检察机关在传统民事诉讼、行政诉讼中的直接监督方式是对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规的，按照审判监督程序提出抗诉。这种事后监督形式单一而缺乏操作性，与检察机关的法律地位不相称。面对当前国有资产严重流失、国有资产权益得不到切实保障的情况，必须有一个部门来管理。在我国所有的国家机关中，检察机关是最合适的代表国家利益和社会公益的诉讼主体。检察机关作为提起民事行政诉讼的启动主体是与其作为国家法律监督机关的地位相吻合的。为更好地实现检察机关法律监督的宪法职能，同时也为更好地维护国家及社会公共利益，在民事诉讼中检察机关应该具有完整的、全面的诉讼监督权，这种“完整性”、“监督性”应直接体现在检察机关对涉及国家、社会公共利益的案件享有提起和参与诉讼的权利。但检察机关怎样提起、参与民事行政诉讼我国法律没有规定。本文就完善我国检察机关提起和参与民事、行政诉讼的必要性、可行性、范围及内容、方式等进行初步分析和探讨。
关键词:检察机关 提起 参与 民事行政诉讼
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一、我国现行法律关于检察机关法律监督的立法缺陷
我国宪法规定检察机关是国家法律监督机关，监督法律的实施是人民检察院的职责，人民检察院对民事行政诉讼实行法律监督的目的就是监督民事行政审判活动依法进行，保护国家、集体、公民的合法权益不受侵犯，保障国家法律在民事行政诉讼中的统一、正确实施。检察机关对民事行政法律实施的监督主要是通过对民事行政诉讼活动进行监督来实现的，只有充分重视对民事法律以及行政法律实施的监督，才能全面完成宪法规定的任务，才能充分发挥检察机关在国家政治经济生活中的作用。
我国现行《民事诉讼法》第十四条和《行政诉讼法》第十条规定，人民检察院有权对民事审判活动和行政诉讼实行法律监督。但综观这两部法律，只有《民事诉讼法》第一百八十五条和《行政诉讼法》第六十四条检察机关对民事行政审判活动和诉讼活动实行监督作了规定，即人民检察院对人民法院已经生效的判决、裁定发现违反法律、法规或者符合法定情形的有权按照审判监督程序提出抗诉，也就是说检察机关对民事、行政诉讼活动的监督是局部的、事后的法律监督，而对判决、裁定生效之前的审判活动和诉讼行为的法律监督却无明文规定，在客观上限制了抗诉权的有效发挥。司法实践表明：一是在判决、裁定生效之前的整个诉讼过程中审判机关发生的各种违反法定诉讼程序的行为，如不依法受理案件，未依法保障当事人诉讼权利，违反回避制度，违反法定审理期限等，在判决、裁定生效后进行监督，无法得到及时纠正。二是多数情况下在检察机关根据当事人申诉，或者发现已生效判决、裁定确有错误，提出抗诉时，法院的执行程序已经开始，甚至已执行完毕，损失已经造成，甚至有的已无法挽回。所以，仅仅局限于对已生效判决、裁定的审查，不参加到诉讼中去，检察机关无法发现和纠正诉讼过程中审判机关存在的违法问题，这种立法上的不足在一定程度上削弱了检察机关对枉法裁判的违法行为的及时发现和查处。因此，必须尽快纠正这种监督机制的缺陷，完善检察机关对民事、行政诉讼全过程的监督机制。
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二、检察机关提起和参与民事行政诉讼的必要性
1、建立和完善社会主义市场经济体制的需要。当前我国正处于经济体制改革的过程中，社会主义市场经济逐步建立，各种新的经济现象和经济行为不断出现，民事行政诉讼活动也随之增多。市场经济是法制经济，市场经济要求民事、经济活动法制化、制度化、规范化，迫切需要检察机关加强对民事行政诉讼活动的监督，保证民事行政审判活动依法进行。世界上多数国家的司法实践表明提起和参与诉讼是加强法律监督的最有效的手段之一，它可以通过检察机关对审判机关的审判活动和诉讼行为实施法律监督，有效地保障案件的依法审理，保证法律的正确实施，推进市场经济的建立和发展。
2、维护国家和社会公众利益的需要。由于种种原因，当前日益增多的国家和社会公众利益遭受损害的行为得不到有效的司法保护。一是国家利益、集体利益遭受不法侵害而无人行使诉权。如：当事人双方进行的民事行为，如果不发生争议，就不会通过仲裁程序或者诉讼程序反映到仲裁机关或者人民法院，虽然双方的民事行为是无效的，但是国家却无法通过一定的程序宣告其无效。恶意串通、违反法律及公序良俗、以合法形式掩盖非法目的的无效民事行为，双方当事人在实施时，就有规避法律的意图，如果双方当事人不发生争议，国家就无法以司法程序进行干预，制止违法的民事行为。即使国家行政机关以具体行政行为进行的非法处分国有资产的行为，如果行政相对人不提出异议，这种非法行政行为也很难反映到司法程序和其他行政程序上来予以纠正，难以实行国家司法干预和行政干预；对于非法转让、租赁国有资产，损害国家利益的非法民事行为，行政机关无法谋求司法干预程序，民事行为的实施，民事法律关系的缔结、变更和消灭，当事人是主体，受意思自治原则及处分原则的调整和约束，一般来说，不受行政机关的干预。行政机关无法谋求宣告非法的民事行为无效、解除非法的民事法律关系的途径，也不能向人民法院起诉，请求人民法院依法宣告。这是因为行政机关虽有行政管理权，可以对当事人以管理相对人的身份进行管理、监督，但却不是民事诉讼主体，无法提起宣告双方当事人非法民事行为无效的民事诉讼。在政府机关非法处置国有资产时，从行为监督机制体系而言，其上级行政机关有权监督，有权撤消其非法行政行为，但是缺少必要的司法监督。如果管理相对人不提出行政诉讼，对于这种非法行政行为，人民法院就不能行使审判权，判决撤消这种行政行为。二是在实际生活中，存在着一些需要特殊保护的案件。如违反国家法律规定，造成严重环境污染，或者有重大环境污染隐患的事件，即公益案件；违反国家法律规定，侵害国家文物，或者对国家文物有重大侵害隐患的案件；在婚姻、抚养、继承、债务纠纷等案件中，老人、妇女、残疾人和未成年人的合法权益难以保障的案件；没有起诉主体的民事案件；其他涉及国家利益、社会利益和公共利益的重大民事行政案件等等。对此，尽管法律规定有关机关、社会团体、企业、事业单位支持受损害单位和个人向人民法院起诉加以解决，但从实际情况看，由于种种原因，并未收到预期效果。因此，笔者认为检察机关作为国家利益的体现者、国家权益的维护者和法律监督机关，在保障国有资产权益方面负有重要的责任，这就是对国有资产的经营、管理进行监督，保障国有资产的经营管理活动正常进行，保障国有资产权益不受侵害，制裁对国有资产侵害的犯罪行为，对侵害国有资产权益的非法民事行政行为予以纠正，立法机关应对检察机关对这些案件提起诉讼予以明确和规定。
3、进一步加强审判活动监督的需要。当前审判人员执法不严、裁判不公的问题的产生，一方面是由于审判人员自身素质的原因，如业务水平不高，责任心不强等。另一方面腐败现象也在侵袭着审判人员，有些审判人员在金钱和利益的诱惑下办人情案、关系案，甚至明目张胆地搞钱权交易。在审判活动中还存在着地方保护主义等等。以上这些问题的解决单靠审判人员的自我约束和法院内部的监督机制，远远不足以保证审判人员的清正廉明和审判权的公正行使。对此，笔者认为必须强化外部监督机制，以权力制约权力。因此，负有法律监督职权的检察机关必须通过参与诉讼的方式，对法院的审判活动实行监督。
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三、检察机关提起和参与民事行政诉讼的可行性
1、符合我国关于保护国家和社会公共利益的有关法律精神。《民事诉讼法》第十五条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”，《刑事诉讼法》第七十七条第二款规定：“如果是国家财产、集体财产遭受损失的，人民检察院在提起公诉的时候，可以提起附带民事诉讼。”第三款规定：“人民法院在必要的时候，可以查封或者扣押被告人的财产”由此可以看出，在我国目前的法律框架里，人民检察院作为代表国家利益和社会公益的诉讼主体资格是适格的。
2、检察机关目前的法律定位应具有与其地位、性质相适应的法律监督职能，检察机关对涉及国家利益、社会公共利益的侵权行为享有诉权，与其法律性质是相符合的。且依据我国国家机关及其职权设置的现状，该诉权不可能赋予给立法机关及审判机关、其他行政机关，只能由检察机关行使。
3、检察机关提起、参与民事行政诉讼具有一定的国家干预性。保护国家和社会公共利益除有赖于合理的行政手段外，还有赖于专门机关的法律监督，检察机关对国有资产流失案件、社会公益案件提起或参与诉讼，体现了国家干预的原则，并不违背民事诉讼当事人地位平等原则。
4、这是保护国家利益、社会公共利益的极为有效的司法途径。由于该诉讼的“公益性”，由检察机关代表国家提起诉讼、参与诉讼，可以解决诉讼主体不确定或缺位情况下国家利益与社会公共利益遭受损失却得不到救济的尴尬处境。
5、检察机关提起、参与民事行政诉讼符合市场经济的效益原则，能达到诉讼经济的目的，由检察机关作为公益代表人提起参与诉讼既符合其本质要求，又能简化诉讼程序，节省大量的人力、物力、财力，有利于人民法院依法全面彻底的解决纠纷，有效的保护当事人的合法权益，从而达到诉讼经济的目的。
6、实践证明检察机关提起、参与民事行政诉讼是可行的。1997年12月3日，我国第一起由检察机关（河南省方城县人民检察院）以原告身份代表国家利益提起诉讼的案件得到法院判决的支持，已经证明为了维护国家利益和社会公共利益的目的赋予检察机关提起民事、行政诉讼的职责是必要的、可行的。2002年以来，河南省南阳市人民检察院共提起公益诉讼案件79起，其中涉及国有资产流失案件56起，环境污染案件12起，垄断案件9起；利用非诉讼办法办理51起。通过积极稳妥办理公益诉讼案件，初步改变了公共利益无人保护或保护不力的现状，使国家利益和其他公共利益受侵害行为得到一定程度的遏制，收到了良好的法律效果和社会效果。