2018中国法治的里程碑

200353

　　行政诉讼法实施以来取得的成就与存在的问题
1989年《中华人民共和国行政诉讼法》的公布，标志着中国行政法制建设进入了一个新的历史时期。行政诉讼法实施以来，行政诉讼的实践和理论都取得了十分显著的成就，这些成就反映在立法、执法、司法及理论研究、人们的思想观念等诸方面。随着行政诉讼法及配套法律
、法规的实施，人们观念的改变，执法、司法水平的提高，我们可以充满信心地说，一个有着美好前景的法治时代正向我们走来。
一、实践上的成就
（一）立法方面
1.促进配套规范的完备
行政诉讼法是人民法院审判行政案件的具体操作规程。但仅有行政诉讼法，行政审判制度的运作仍有一定困难，因此实施行政诉讼法还须某些配套的法律、法规或司法解释的出台。1990年10月29日最高检察院公布实施《关于执行行政诉讼法第六十四条的暂行规定》，使行政诉讼法关于人民检察院对行政诉讼活动实施审判监督的原则规定，成为便于操作、执行的具体规则。1991年1月1日起施行的《行政复议条例》，也属于行政诉讼法的配套法规。因为行政诉讼法规定了以当事人的自由选择"复议"或"诉讼"为原则。以法律规定必经复议程序为例外，除当事人选择径行起诉情况外，行政复议成为行政诉讼的先行程序。因此，行政复议与行政诉讼的具体衔接，行政复议配合行政诉讼对具体行政行为的合法性进行审查，都是行政复议条例应予解决的问题。而行政复议条例的公布施行，不仅解决了上述问题，而且在行政法制建设中建立起中国的行政复议制度，对推动中国整体行政执法水平的作用不可低估。
1991年7月10日施行的《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》，是最高人民法院审判委员会针对行政诉讼法实施后出现的普遍性问题做出的司法解释。其内容涉及受案范围，管辖、诉讼参加人、证据、起诉和受理、审理和判决、执行、侵权赔偿责任、期间、诉讼费用、涉外行政诉讼等一系列贯彻实施行政诉讼法必须予以界定或解释的问题。这一司法解释的公布实施，使原来模糊不清的问题得以澄清，界限不明的问题得到界说。为人民法院依照行政诉讼法受理审判行政案件扫清了障碍。
行政诉讼法的实施，给公民、法人或其它组织开辟了一条纠正行政机关违法行为，保护自身合法权益的道路。尽管行政诉讼法列专章规定了行政"侵权赔偿责任"，但"即使充分适用现有条款也无法解决执行行政职务中的所有赔偿问题"，①所以《国家赔偿法》的制定，在某程度上可以说是行政诉讼法的合理延伸，使违法行政行为不仅在形式上予以撤销或改变，而且这种行为所造成的后果得以实质上的弥补、赔偿。1995年1月25日国务院发布、施行的《国家赔偿费用管理办法》，也是相应的配套法规之一。
2.推动规范行政行为的立法
行政诉讼法第一次使行政机关行为的合法性成为人民法院的审查对象，成为公民可以质疑的对象。从而使衡量行政行为有了一个明确的标准。即以是否合法作为衡量行政行为的标准，由此提出合法行政行为的要件。用这些标准来衡量现有行政行为。暴露出许多问题，归纳起来是两类问题：缺乏约束、制约行政行为的实体规范和程序规范。这种实际的社会需要促进立法机关加快立法步伐，在规范行政行为方面，颁布了《行政处罚法》；《立法法》草案亦在起草过程中，立法法规范立法机关的立法行为，也规范行政机关制定规范的行为；还有行政程序法、行政强制法、行政许可法等的起草制定，也正成为立法计划的题中之议。可以说正是行政诉讼法的实施，使立法机关、行政机关意识到规范行政行为的重要意义，从而使把有关行政行为的立法提上议事日程。
（二）依法行政方面
1.行政机关主动清理法规、规章及其它规范性文件
行政诉讼法实施前，由于行政机关意识到当被告的可能性，各部门、各地方纷纷自行清理作为执法依据的法规、规章及规范规范性文件。1990年8月国务院法制局通知要求各地为行政诉讼法的实施做好准备工作；要进一步抓紧进行规章和具体行政行为的清理工作。各地要尽快对自己制定的规章进行一次全面清理，在清理的基础上对各种有问题的规章做出相应的处理。②在国务院的部署下，各地纷纷清理自己制定的规章或规范性文件，如广州海关，为贯彻行政诉讼法，清理1987年《海关法》实施以来"关"、"处"二级规范性文件500多件，作废了其中一些没有相应依据、执法中问题较多或内部掌握的业务规范性文件，对依据不足或没依据，但实践中证明是行之有效的规范性文件加以修订完善。③事实上，对规章或规范性文件的清理结果，务部门有了法律、法规或规章汇编，各地方也有了法律、法规或规章汇编。自此法规清理便成为一项经常性工作，行政机关在制定规范性文件之初，开始重视避免与上位阶规范的矛盾冲突，以及同等效力规范之间的矛盾冲突。1990年2月28日国务院发布施行的《法律、法规、规章备案规定》也是为了维护法制统一，减少规范之间矛盾突而制定的。
2.政府大批培训政府法制干部
行政诉讼法实施前，为了应诉的需要，各级各地行政机关都程度不同地对自己的法制干部进行了有关培训。其中影响最大、最有计划、时间最长、规模最大的是国务院法制局与中国
政法大学合办的"政府法制干部培训班"。从行政诉讼法公布后，三年时间里培训了所有省级机关、计划单列市机关的政府法制干部。培训从依法行政的原理讲起，直到行政诉讼的具体制度、条款分析。由于这个培训班目标明确，针对性强，学员学习吸收非常快，所以每期培训班都取得了非常显著的效果。这些具有行政法意识，了解行政诉讼意义的干部，就象一粒粒种子播撤在全国各级各地行政机关之中，催化了行政机关的守法执法意识。这类培训对于行政机关提高依法行政的意识的作用是难以估量的。
3.政府法制机构和复议机构普遍设立
改革开放以后我国的政府法制机构建设有了较大发展，尤其是行政诉讼法颁布实施以后，地方各级政府法制机构的建立发展较快，据计县级以上地方政府普遍设立了法制机构，或至少有专人负责。政府法制机构是带有综合性、整体性的机构，负有行政执法监督检查，审查本级人民政府抽象行政行为并向其报告是否合法或适当，承办本级人民政府的行政复议工作及应诉工作等职责。④政府法制机构的普遍建立，以及它们推行上述工作结果，必然促进行政机关依法行政。行政诉讼大大推动了复议工作，《行政复议条例》1991年1月1日起施行。要求各地建立复议机构。据计省市政府的综合部门都已设有行政复议机构，大部分区县级政府也在政府法制机构中设立复议机构或复议人员。
5.行政机关的工作人员开始树立依法行政的观念
行政机关这方面意识的变化，首先体现在是否抗拒当被告这一问题上。在起草行政诉讼法征求意见的过程中，最初许多行政机关表示不能当被告，只可当应诉人。实际上不愿当被告源于几十年来法院是无阶级专政的工具、刀把子的观念，人们习惯于把法仅仅视为刑法，被告就似乎成了有罪人的代名词。但随着我国法制建设的发展，民商法体系的逐步建立健全，尤其是行政诉讼法实施前后的讨论推动工作，行政机关中的许多有识之士已越来越认识到行政诉讼的意义，有的行政机关首长表示，行政机关当被告说明我国的法制有了长足进步，为此我愿当被告，和老百姓平起平坐打官司。
其次，行政机关开始接受败诉结果。败诉是行政机关对行政诉讼的第二大顾虑。似乎败诉后就没有足够权威继续从事相应的行政管理工作了。实际上还是高人一等的思想在作崇，但事实上，行政机关几乎没有对抗败诉结果的。即使是败诉，行政机关还是服从判决的。当然并不说就解决了一切这方面的问题，行政机关请"有权者"出面干预审判，同样是为了避免败诉的结果。所以学术界有人呼吁，不仅要正面宣传，使行政机关接受，而且要有制裁干预的措施，如对严重者判刑，从相反的方向促使行政机关真正接受人民法院的监督。
第三，行政机关开始具有依法行政的意识，这是实施行政诉讼法以来取得的最重要的成果。从我国改革开放始，对依法治国与以法治国曾有过不小的争论。后来依法治国渐成为不言自明的公论，而随着行政诉讼法的制定、宣传及实施，作为依法治国的一个最重要的方面，依法行政已为行政机关所接受。计划经济也可称为命令经济，在转为市场经济的过程中，法治建设、立法注重弥补过去民商法的不足，但是由于我国是自上而下的建立市场经济的，行政对企业或其它市场主体无所不在的指导、命令权、转为在维护社会正常秩序、维护市场经济的正常运转方面发挥作用，政府仍要干预经济，但是在有限、有度的范围内进行。所以市场经济的建立，民主法制的推进，最终起决定性作用的是行政法治。行政法治建不起来，中国的法治是没有希望的。市场经济的建立也会延迟，在这个意义上，行政机关接受并开始提出依法行政的活动准则，是具有划时代意义的。当然从接受、倡导到真正实现，还须行政机关乃至全党全社会的努力，但毕竟是朝这个方向前进。这方面的具体体现很多，例如法律、法规、规章实施情况的报告制度，重大具体行政行为的备案制度
，行政执法检查制度，重大行政执法问题的监督办制度的建立都说明，依法行政是从专家的口号开始成为行政机关办事的最重要的准则。
（三）审判成就
1990年10月1日行政诉讼法开始实施，至1995年6月，全国各级法院共受理各类一审行政案件141949件。案件涉及土地、公安、城建、工商、环保、物价、金融、海关、林业、矿产、税务、技术监督等40多个行政管理领域。各级人民法院审结的一审行政案件136000件，原告胜诉率占37.73%，达到51362件。其中判决撤销或部分撤销违法具体行政行为的24933件；占结案总数18.36%，判决变更显失公正具体行政行为的2149件，占结案总数1.58%；被告在诉讼过程中改变违法的具体行政行为，原告因此申请撤诉，人民法院裁定准予撤诉的24220件，占结案数的17.79%。经过这些案件的审判，即依法纠正和制止了行政权力的不当行使，消除或减少了因违法行政给国家行政管理带来的负面影响，也依法维护和支持了行政机关行使职权。这对于克服行政管理活动中某些有法不依、有令不行、有禁不止的官僚主义作风和以权谋私、权钱交易、特权专制等腐败现象，起到了积极作用。
（四）检察（法律监督）成果
人民法院审理行政案件，审查行政行为的合法性，构成了对行政机关的监督；而人民检察院对人民法院审结的行政案件的监督，则使国家机关之间彼此监督的机制连贯并运转起来。1991年1月1日起实施最高人民检察院"关于执行行政诉讼法第64条的暂行规定"，到1991年11月全国已有9起抗诉案件，其中浙江、新疆两件抗诉案件成功。⑤抗诉案件虽然不多，但影响较大。任何权力都需受制约，人民法院的权力也不例外。人民检察院的法律监督，对人民法院来说，像是希腊神话传说中的达摩克利斯剑，虽然可能是悬而未用，但有示警，鞭策作用；对老百姓来说，又多了一条合法渠道对抗行政机关、法院的不合法行为。
（五）行政诉讼法实施的其它社会效果
1.促进社会观念的进步
（1）法学观念
"文革"十年，中国的法制建设停滞不前，而且原有的一些制度也被破坏殆尽。1979年以来，国家开始重建法制，当然，维护统治秩序的刑法及相应制度的建立是最迫切的，而后才能谈及其它。从苏联对我国的传统影响而言，法也是一直作为统治阶级的工具而被认识、接受的。我国的法制建设，如果从立法的角度观之，走过了一条刑法（1979年）----宪法（1982年）----民事诉讼法（1982年试行）----民法通则（1986年）----行政诉讼法（1989年4月公布，1990年10月1日施行）这样的道路。可以说一个国家要走法治化的道路，首先要根据本国最现实的需要。然后广泛吸取世界先进的经验，记取自身或别国教训。十多年的法制建设成果是法学观念发生了极大的变化。在观念上，法律界认识到，法不仅是统治工具、专政工具，而且是一种社会行为准则，不仅约束老百姓，而且也约束政府及其工作人员。法的观念上，不管承认与否，确实有一个从国家至上、国家本位到人民主权、公民本位的转变，从义务本位到权利本位的转变，这一切与行政诉讼法的草拟到后来的公布实施，有着密切的联系。
（2）公民法律意识的提高
几千年来，中国的老百姓都处在服从、隶属国家和各种"衙门"的地位，公民作为独立主体的法律意识十分淡薄。改革开放后，国家和法律才真正承认公民的个人利益、企业或其它组织的自身利益。利益的多元化促进了人们独立主体意识的形成。行政诉讼法的实施，人们有了一条法律制度上"民告官"的正当途径，更强化了公民、法人或其它组织法律主体的意识。普遍的主体独立的法律意识，正是建设中国的市场经济首先必须的，也是建设中国的民主法制，走法治化道路所必须的。没有公民法律意识的加强，不但建不成法治国家，而且即使是建立了某些法律制度，也很可能只是纸上的东西。行政诉讼法在这方面的促进作用，每年的案件统计能反映了一部分，还有难以统计的无形影响意义更为深远。
3.推动政法体制改革的进程
在法治社会里，人们的行为轨迹应该是：法律上的权利、义务---行为---法律后果----法律补救或救济。个人的行为乃至行为后果遵循这样的轨迹，国家机关中占最大比重的行政机关是否也应象个人一样，对自己的行为承担法律上的后果或责任呢？在行政诉讼法实施前，这个问题并不十分明确。行政诉讼法的实施，实际上是以法律形式昭示世人，行政机关将以自己的行为负法律上的责任，承担法律上的后果。由于行政机关的行为不是孤立的，当然它受执法人员个人素质的影响，但许多深层次的问题源于社会环境、体制等。所以实施行政诉讼法不仅要求行政机关以法来衡量自己的行为，而且推动整个社会以法来寻求任何个人、组织的定位。可以说这对建立法治社会、防止腐败、推动我国继续深化政治体制改革，加强和改善党的领导都是大有裨益的。
4.造成良好的国际影响
行政诉讼法公布之后的一段时间里，正是我国处于外交事务、国际地位相对困难的时期。许多西方国家攻击我国缺乏人权或人权保障。但是，行政诉讼法毕竟渐为国际社会所了解，当一些不怀偏见的外国法学家们开始研究我国的行政诉讼法后，也不禁对其先进性大加赞扬。⑥可以说行政诉讼法的实施是我国重视保护公民基本人权最值得称道的事件之一，对外来说行政诉讼法是我国法制建设中最亮丽的一道风景线。
二、理论成就
（一）表征
行政诉讼法公布施行前，我国的行政法学研究无论规模、影响都不大，起草制定行政诉讼法本身就促进人们研究行政诉讼以及相关的行政法上的理论与实际问题，而行政诉讼法的公布实施则对行政法学理论研究的推动起了极大的作用。具体表现可大致分类如下：
1.自1990年至今，各报刊杂志（全国性的）关于行政诉讼的论文有5000余篇；关于行政诉讼的著作有200余部。
2.自行政诉讼法实施以来，行政诉讼法的研讨会（全国性）举行过8次，分别讨论了许多行政诉讼法以及相关的行政实体法、程序法的重大问题。
3.促进了行政法学作为法学学科在高校的发展。过去不但社会上许多人不知行政法为何物，就是法学专业的大学、大专学生甚至也不知道行政法为何物。行政诉讼法的实施过程。提出了许多行政法的问题，行政法学研究教学的重要性已为越来越多的决策者、学者所认识。作为其必然结果，现在行政法已成为大专院校法律专业学生的必修课，而且从中分出行政诉讼法这一学科，可能将来还会分出国家赔偿法学科，这对深化我国在行政法学上的研究，摆脱我国法学研究相对落后的局面，具有举足轻重的作用。到目前为止，行政法学教材有20余本，专著也有一批，部门行政法或经济行政法的研究也渐进繁荣时期。
（二）理论突破
行政诉讼法的实施对行政法学、诉讼法学研究的推动作用极大
首先，行政诉讼法对"行政主体"理论的产生发展起着直接作用。既然行政机关不再仅仅是笼统地对自己的活动结果负责，那么首先要解决的问题就是哪个具体行政机关应为自己的行为负责？怎样负责，谁在行政诉讼中作为被告等。尤其是行政诉讼法规定了被授权组织与被委托组织的不同主体资格，行政法学界的同仁们认识到，行政机关还不是一个确定的法律概念，什么样的行政机关的组织作行政诉讼中的被告，要用新的理论概念去说明。因此，行政主体理论应运而生。而对行政机关自身机构林立、职责权限不分明等问题，行政诉讼法实施后，反映得更加突出
、鲜明了，变革的呼声因而更加强烈。这方面，理论尚在积累过程中，成熟的理论必将推动这方面的改革和相应的立法向前迈进。
其次，行政诉讼法的制定、实施还推动了行政法学界对行政行为的理论研究。由于行政诉讼法对受案范围做了原则规定，法学界对如何界定抽象行政行为和具体行政行为，内部行政行为和外部行政行为，同部行为有哪些等问题展开了深入的讨论；由于司法实践不断促进，这些方面的理论研究也不断有新的发展和突破。这其中关于行政规范的研究，几年间有着突飞猛进的发展。由于行政诉讼法确定了行政法规的"依据"地位和行政规章的"参照"地位，如何依据，如何参照，以及规章以下的规范性文件的地位问题都成为理论研究中的热点问题。对这些问题的研究渐渐清晰明了，可以说将为正在起草过程中的立法法"对症下药"打下良好基础。行政诉讼的制定实施，还使得对行政许可、行政合同、行政征收、行政处罚、行政裁决、行政强制等一系列问题的研究更加深化。