2018浅论地方人大在依法治省中的地位和监督保证作用

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　　邓小平同志早在1980年指出：“要继续发展社会主义民主，健全社会主义法制。这是三中全会以来中央坚定不移的基本方针，今后也决不允许有任何动摇。”①1996年新春伊始，江泽民同志在中共中央举行的法制讲座会议上强调指出：“加强社会主义法制建设，依法治国，是邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的重要组成部分，是我们党和政府管理国家和社会事务的重要方针。”②1996年3月，八届全国人大四次会议将“依法治国，建设社会主义法制国家”作为战略目标和治国方略，在《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中加以规定。1999年3月，九届全国人大二次会议宪法修正案将依法治国纳入宪法，实施依法治国方略，建设社会主义法治国家成为全党和全国各族人民的一项长期任务。2004年3月14日，出席十届全国人大二次会议的2900余名人大代表，肩负着近13亿人民的重托，在庄严的人民大会堂作出郑重的表决——通过了中华人民共和国宪法修正案，充分体现了宪法的稳定性和适应性的统一，党的主张和人民意志的统一，讲法和讲政治的统一，充分发扬民主和严格依法办事的统一。这是我们国家实施依法治国基本方略的重大举措。
随着我国政治制度和法律制度的不断改革和完善，有力地促进了依法治国的实施。在全国出现的依法治省、③依法治市、依法治县……等依法治理中，作为地方国家权力机关④的地方各级人大及其常委会，居于何种地位？应该发挥哪些作用？怎样充分发挥作用？我们必须有一个非常清楚的认识。
一、地方人大在依法治省中的地位
（一）法治国及其重要性
依法治国是一个历史的概念和范畴，是人类的文明进步成果，也是全人类共同的崇高理想。依法治国的思想源远流长，虽然古代有过不少依法治国的论述和高明的见解，有过重视用法律手段进行统治的文景、贞观之治和康乾盛世，但由于奴隶制国家和封建制国家实行自然经济和专制主义，真正意义上的依法治国是不可能实行的。资本主义国家实行的依法治国与封建社会的行政专横、司法肆虐、无法无天的状况相比，是一个历史的进步，但其带有明显的资产阶级局限性，因而也不可能实现真正的、全面的依法治国。
今天我们提出的依法治国，是人民的依法治国，是有中国特色的社会主义的依法治国。国家的政治、经济、社会以及公民生活各个领域的活动都必须依照法律来进行，而不受任何非法的个人意志的干预、阻碍和破坏。任何机关、组织和个人，都受法律的支配，都必须在法律的范围内活动。
实行和坚持依法治国，是国家治理方式的一次重大转变和深刻改革。意味着要彻底地由人治转向法治，也意味着由主要依靠政策、行政手段转向主要依靠法制手段治国。社会主义法制具有高度的科学性、民主性、规范性、权威性等本质属性和有力的引导、规范、保障、促进经济和社会发展的独特功能，并且能够与其他治国手段有效结合和优化配置，充分适用我们国家治理的目的——建设富强、民主、文明的现代化社会主义国家，是最为有效可靠的治国手段。从我国的现实情况看，依法治国既是发展社会主义市场经济的客观需求，又是建设社会主义民主政治的基本条件，也是建设社会主义精神文明的需要，还是实现对外开放的需要，更是实现小康社会和国家长治久安的根本保证。依法治国是国家治理方式和手段的最优选择和必然选择。实行和坚持依法治国，就是使国家各项工作逐步走上法制化和规范化；就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和形式参与管理国家、管理经济文化事业、管理社会事务；就是逐步实现社会主义民主的法制化、法律化。实现和坚持依法治国，对于推动经济持续快速健康发展和社会全面进步，保障国家的长治久安，具有十分重要的意义。只能坚持依法治国，才能保持经济和社会稳步协调发展，才能保证国家政治生活、经济生活和社会生活依法有序地进行，才能推进两个文明建设，实现社会全面进步、国家安全富强。
（二）地方人大在依法治省中的地位
邓小平同志指出：“我们的制度是人民代表大会制度，共产党领导下的人民民主制度。”，“我们实行的就是人民代表大会一院制，这最符合中国实际”。依法治国在地方行政区域的具体体现是依法治省、依法治市等依法治理，地方各级人大在依法治理中处在极其重要的地位——主导地位。宪法作为国家的根本法和治国安邦的总章程，集中反映了我国各族人民长期备斗的成果，规定国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务以及国家生活中最重要的原则，具有最大的权威和最高的法律效力，在中国特色社会主义法律体系中居核心地位。我国宪法、法律规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”县级以上的地方各级人大及其党委会“保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。”省级人大常委会在本级人民代表大会闭会期间，可以制定和颁布地方性法规，省级人民政府所在的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会在本级人民代表大会闭会期间，可以制定地方性法规。地方各级人大及其常委会决定本行政区域内的重大事项，监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，任免有关国家机关的组成人员等。这是宪法和法律赋予地方各级人大及其常委会的重要职权，由此决定了地方人大在依法治市中居于地方国家权力机关的重要地位——主导地位。
二、地方人大在依法治省中的主要作用
地方人大在依法治省中的地位及其根本任务，决定了地方人大在依法治省中的主导作用。1996年2月，河南省八届人大四次会议通过的依法治省方针，奏响了我省社会主义法制建设的新篇章。1997年3月，安阳市人大常委会作出了《关于安阳市实施依法治市五年规划的决议》，把在安阳市贯彻执行依法治省的方针落到了实处。这场依法治理方略的重大转变和深刻变革，把省、市人大及其常委会置于了依法治省、依法治市中主导作用的地位，突出地表现在三个方面：
（一）组织协调作用
主要是协调人大与“一府两院”在依法治理中的各种关系，明确各自的权力、职责与任务，调动各方面的积极性。如省、市人大常委会分别审议了同级“一府两院”⑤依法治省（市）的实施方案，确定了依法治省（市）的战略规划。
（二）立法推进作用
建立形式完整、内容和谐的社会主义法律体系，是实行依法治省的前提。在过去的数年里，省人大常委会坚持以经济立法为重点，注重质量，加快步伐，先后完成了地方立法数十部，在依法治省（市）中保证了一定范围内的社会生活有法可依。
（三）监督保证作用
地方各级人大把日常的法律监督和工作监督与推进依法治省（市）结合起来，促进法律、法规在本区域的贯彻实施，从而实施依法治省的顺利进行。如省、市人大常委会联动监督，组织全省人大代表在全省范围内对有关法律、法规执法情况开展检查评议，组织严密，重点突出，范围大、声势大、效果好。对促进执法队伍素质的提高，保证法律、法规在我省的贯彻实施，都起到了重要作用。
三、正确认识地方人大在依法治省中的监督保证作用
笔者认为，主要应从以下几个特点进行正确认识。
（一）监督的必要性
党的十一届三中全会以来，我国的立法工作进入了快车道，制定了一系列重要的法律法规。多年的普法工作使公民明显地提高了社会主义民主法律意识，执法、守法和法律监督工作进一步加强。但也应清醒地看到，现实生活中一些法律法规贯彻实施得并不好，有法不依、执法不严、违法不究的现象时有发生。甚至以言代法、以权压法、以权抗法、以钱买法、执法犯法、循私枉法等现象，在有的地区和部门还相当严重。在新旧体制转换的过程中，一些消极腐败现象滋生和蔓延，极少数国家工作人员不受法律的约束，肆无忌惮地侵犯人民的利益，大搞权钱交易，以权谋私，大案、窝案、接班案屡屡出现，人民群众对此强烈不满，意见很大，要求人大加强监督的呼声越来越高。究其原因，一是我国有几千年的封建社会历史，“人治”有很深的劣根性；二是十年动乱对民主法制的破坏；三是长期实行高度集中的计划经济体制，形成了重人治轻法治、重政策轻法律的思想观念。不受制约的权力必然会被滥用，必然会导致腐败的罪恶，这是人类历史证明了的真理。所以，地方各级人大及其常委会作为代表人民行使权力的机关，应当按照宪法和法律的规定认真行使好监督权，监督行政、审判、检察机关的工作，特别监督法律的有效实施，监督行政机关依法行政、司法机关公正司法，维护宪法和法律的尊严。这是人民群众的强烈要求，这是依法治国的需要，这是各级人大的权力，更是各级人大的职责。
（二）监督的强制性
民主是社会主义的本质要求和内在属性。发展社会主义民主，健全社会主义法制，是社会主义社会发展的客观规律，也是我们党和国家坚定不移的基本方针。小平同志强调：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”他在1997年底的中央工作会议上总结了文化大革命的沉痛教训后指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化、使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这是我国社会主义民主法制建设的基本指导思想。要把发扬社会主义民主，调动广大人民群众的积极性，把国家机关及其工作人员置于人民群众的监督之下，看成是政治体制改革的主要目标之一。江泽民同志指出：“人大的监督是代表人民进行的监督，它是一种国家体制，而不是个人行为。”宪法规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”我国政权的人民性决定了我国法制的人民性和人大监督的强制性、地方人大及其常委会的监督权是人民用法律形势授予的，是代表人民进行的监督，对由它产生的“一府两院”的监督具有强制性。就其本质和使命而言，是绝对的、至上的、永恒的。因此，各级地方国家权力机关要把监督工作深深扎根于人民群众之中，真正代表人民行使监督职权。
（三）监督的权威性
人大监督是整个国家监督体制的重要组成部分，它是代表国家和人民进行的具有最高法律效力的监督。人大在作为国家权力机关是监督主体，行政、审判、检察机关是监督客体。人大的监督是一种国家行为，是法律赋予的，因此具有权威性和强制力。行政、审判、检察机关接受国家权力机关监督是法定义务，不是可有可无。我们必须从理论上加深对我国根本政治制度的理解，做到监督主动，接受监督自觉。在依法治省中充分发挥地方人大的权威性监督作用。
（四）监督的规范性
对“一府两院”实施法律监督和工作监督，是地方国家权力机关一项最经常的实践活动，它既是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的重要职权，也是人民给予的法定职责，必须认真地履行好监督职责，否则也是一种违法和渎职。而且这种监督具有很强的规范性，决不以任何个人意志为转移，个人无权，是集体行使权力。所以地方国家权力机关在依法治省中依法规范地充分行使对“一府两院”的监督职权，是新时期工作的重要任务，既是应该的，也是必须的。
（五）监督的广泛性
国家权力机关的性质和地位，监督的强制性和权威性，进而决定了权力机关监督内容和范围的广泛性。地方国家权力机关在本行政区域内地行政机关、审判机关、检察机关既可以进行法律监督，也可以进行工作监督。在法律监督中，既可以对所有法律法规的实施情况进行监督，也可以对某个法律法规的实施情况进行监督，还可以对某个案件的处理情况是否合法公正进行监督。在工作监督中，既可以对整个工作进行宏观监督，也可以对某方面的工作进行监督，还可以对?项工作进行监督。既可以事前监督，也可以事中监督，还可以事后监督。既可以监督事，也可以监督人。也就是说，纵向可以监督到底（乡、村、公民），横向可以监督到边（人民团体、社会组织、私营企业）。一句话，地方人大及其常委会监督的内容和范围是非常广泛的。
（六）监督的系统性
地方人大及其常委会对同级“一府两院”的监督具有强制性和持续性，既系统性。不管是对某个法律法规实施的监督，还是对某项决议、决定落实的监督，都应是从始而终地进行到底，决不会因权力机关组成人员的变化而改变，决不会因“一府两院”领导人的更换而改变。一年不行的两年，一届完不成的两届，监督持续进行，直到人民满意为止。为了保证《环境保护法》在安阳的实施，安阳市人大及其常委会从第七届开始，监督市政府限期搬迁老城区内污染大户安阳助剂厂，治理危及全市人民生活安全的“两泉一库一河”的严重水污染。第八届人大及其常委会继续实施监督，市政府按计划搬迁了安阳助剂厂，使老城区的环境得到了明显改善，人民群众拍手称快。第九届人大及其常委会持续实施监督，市政府治理“两泉一库一河”大见成效，污染源基本上被堵住了，泉水、库水、河水变清了，安阳河里开始有鱼有虾了，安阳市的水环境明显改善了。第十届人大及其常委会持续实施监督，使安阳市人民的自然生存环境变得越来越好。
（七）监督形式的多样性
内容决定形式，形式为内容服务，地方国家权力机关监督的重要性、广泛性和艰巨性，要求监督形式必须采取实用性、灵活性，即多样性，才能完成监督任务，达到监督的理想目的。如运用执法检查形式，强化对被任命国家机关工作人员的监督；运用特定问题调查形式，强化对重大事件和案件的监督等等。逐步形成了地方国家权力机关监督形式的灵活性、多样化。
（八）监督效果的明显性
由于人大的监督是层次最高、最具法律效力的监督，所以和其他类型的监督相比较，其监督效果是最明显的。实践证明，只要权力机关进行监督就有相应的监督效果，且监督力度愈大效果就愈明显。近几年来，我省各级地方人大及其常委会，把日常的法律监督和工作监督与推进依法治省结合起来，促进法律法规在本行政区域内的贯彻实施，收到了明显效果。
人大监督的诸多特点，决定了地方国家权力机关在依法治省中有着最大的监督保证作用。
四、怎样充分发挥地方人大在依法治省中的监督保证作用
地方人大及其常委会应该怎样在依法治省中充分发挥监督保证作用呢？笔者认为应主要从以下几方面努力。
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