2018论土地征用中存在的问题及出路

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一、土地征用具有以下几个法律特征：
（一）土地征用应当以国家公共利益为目的
（二）国家建设征用土地的主体必须是国家
（三）征用土地是国家行政行为，具有强制性
（四）征用土地的标的只能是集体所有的土地
（五）国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件
1、依据《土地管理法》第四十七条规定，征用土地的补偿费主要包括：
（1）土地补偿费
（2）安置补助费
（3）地上附着物和青苗的补偿费
2、土地补偿费、安置补助费必须依照法定的用途、程序分配和使用
二、土地征用的基本程序
（一）征用土地的审批权限
（二）征用土地的审批程序
三、土地征用中存在的问题
（一）土地征用的公共利益的范围被人为扩大化了
（二）农民所获补偿与被征土地进入市场后的价格落差过大
（三）征地补偿过低而且立法标准本身就有问题
四、土地征用的立法建议
（一）以立法的方式明确界定“公共利益”的概念和范围
（二）土地征用采用市场化运作
（三）目前的征地补偿标准应加以修改
（四）解决征地中存在的问题还有赖于我国土地制度的改革
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论 文 摘 要
今天的中国，正在经历一个飞速发展和新旧交替的时代，随着国家基础设施等方面投资力度的不断加大，农村城镇化的不断推进，越来越多的农村集体土地被国家征用。在这个过程中，许多地方城市面貌焕然一新，这与各地方政府所做的大量的工作是分不开的。然而在这个过程中，也不乏有的地方政府损害农民利益的情况存在。既要防止克扣、压低征地补偿费用，损害农民利益；也要防止被征地单位和群众漫天要价、谎报地类、扩大面积和有关部门借征地之名“搭车收费”，加重用地单位负担。因此，妥善解决这些问题和矛盾显得十分重要。
本文从我国土地征用的概念出发，对其具有的法律特征、土地征用过程中应该遵循的原则以及土地补偿的标准、用途、分配和使用等问题作了详细的阐述。就当前我国土地征用制度中存在的法律问题，提出一些相应的立法建议。如果要想彻底解决土地征用中的失序状态，从根本上保护农民的权利不受侵害，仅靠行政命令显然是不够的。政府首先要认真明确立法理念，对中国现行的法律法规进行修改与完善。尤其是对个别明显与国家法规不符，严重侵害农民利益的地方性法规和规章进行及时的清理与废止。设立专门的法律援助基金，提供无偿法律援助，协助他们维护自己的合法权益。使司法程序及时、有效地介入这个社会矛盾空前聚集的领域。
关键词：土地征用; 集体土地; 公共利益; 土地补偿
众所周知土地征用是国家、集体、个人之间发生的因公共利益需要，依照法律规定的程序和补偿原则、补偿标准、安置办法，将集体土地所有权转为国家所有的一种行政行为。这就是说，土地征用带有一定的强制性、必要性和补偿性。据有关数据显示，中国大陆各地的土地征用纠纷急速增加，民怨逐步升温。在一个法治的社会中，司法原本是解决社会矛盾、寻求社会公平与正义的最有效的手段。然而在很多事件中，农民却没有选择司法的途径解决问题，而是要采用非理性的方式来维护自己的合法权益。这足以令人惊醒，令人深思。在这里，笔者就农村集体土地的征用、出现的问题、矛盾及解决途径谈谈个人的见解。
我国实行土地社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，从而在土地所有权方面，确立了国有土地和农民集体所有的土地这两种所有权[1]。土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，我国《宪法》第10条第三款规定，“国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”这是我国实行土地征用的宪法依据。
一、土地征用具有以下几个法律特征：
（一）土地征用应当以国家公共利益为目的
各国有关征用土地的概念和称呼虽不完全相同，但是有一点是共同的，即征用的目的应当是公共利益的需要。不过对何为“公共利益”？“公共利益”的标准和范围是什么？不同的国家在不同的时期有不同的理解。一般来讲，根据法律追求正义的价值取向，不能动用国家公权为个别团体或私人谋利，即征用权的行使应是以社会全体或不特定多数人的共同利益为目的。我国对公共利益的界定，目前还比较原则，有关实施条例也不够具体。在实践中对有关公共利益的解释和界定则过于灵活，至使征地权常常被扩大化使用。
（二）国家建设征用土地的主体必须是国家
只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有因国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利。尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位，社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己用地的实际需要，依照法律规定地程序获得土地的使用权。另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。
（三）征用土地是国家行政行为，具有强制性
国家建设征用土地并非平等民事行为，而是国家授权的由各级行政机关依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体－－国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，国家征用土地的指令，作为被征用土地的集体经济组织必须服从。
（四）征用土地的标的只能是集体所有的土地
根据《宪法》的规定，征地的标的只能是集体所有的土地。建国以来我国的土地所有制经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济组织集体所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。
（五）国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件
国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制进行，而是有偿地强制进行。土地被征用的集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。虽然土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。
鉴于在中国现阶段，人们和政府及用地单位之间的争执，主要发生在合理补偿的数额问题方面。所以笔者就征地补偿费用方面做详细的阐述。
1、依据《土地管理法》第四十七条规定，征用土地的补偿费主要包括：
（1）土地补偿费
①征用耕地（包括菜地）的补偿费标准为该耕地被征用前3年平均年产值的6—10倍。年产值按被征地前3年平均产量和国家规定的价格计算。大中型水利水电工程建设征用耕地的补偿费标准，为该耕地征用前3年平均产值的6—8倍。
②征用其他土地的土地补偿费的标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的土地补偿费的标准规定。
③征用城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。具体标准由各省、自治区、直辖市在国家规定的范围内规定。
（2）安置补助费
①征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4—6倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前3年平均年产值的15倍。
②征用其他土地的安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征用耕地的安置补助费标准规定。
依照规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前3年平均年产值的30倍。
（3）地上附着物和青苗的补偿费
①地上附着物补偿费是对因自然或人工而与土地结合在一起的私人或集体所有的房屋及水井、坟墓等设施造成损失的补偿。但是，凡是在协商征地方案后抢建的设施，一律不予补偿。
②青苗补偿费是对因征地造成的农民种植在被征地上尚未成熟的农作物损失的补偿。但是，凡是在协商征地方案后抢栽抢种的农作物、树木等，一律不予补偿。
其补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
2、土地补偿费、安置补助费必须依照法定的用途、程序分配和使用：
（1）土地补偿费。 “土地补偿费归农村集体经济组织所有 [2]” ，用于发展生产。
（2）安置补助费。 “征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”对土地被全部征用，农村集体经济组织被撤销建制，实行“农转非”的，其征地费用全部用于转为非农业户口人员的生产和生活安置。”
所支付给农村集体经济组织的土地补偿费和安置补助费，可采取乡管村（组）用的形式设立财务专户进行管理。市、县土地行政主管部门应加强监督，协助农村集体经济组织建立征地费使用公开制度。土地补偿费、安置补助费统一安排使用的，应征得农村集体经济组织三分之二以上成员同意 。[3]
（3）地上附着物及青苗补偿费。 “地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”。应当及时、足额支付给其本人，由其自由支配。
二、土地征用的基本程序
（一）征用土地的审批权限
为控制征地总量，防止地方政府滥用征地权，我国于1998年修改了《土地管理法》，修改后的《土地管理法》第45条对各级政府的审批权限作了如下规定：
（1）征用基本农田和基本农田以外的耕地超过35公顷的以及征用其他土地超过70公顷的，由国务院审批。
（2）征用基本农田以外的耕地在35公顷以下，其他土地在70公顷以下的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。
（二）征用土地的审批程序
（1）用地单位依法向有批准权的人民政府提出用地申请。
（2）人民政府收到用地者的用地申请后，土地管理部门应当根据土地利用总体规划、土地利用年度计划和建设供地标准，对建设用地进行审查；建设项目可行性研究报告报批时，应当附具土地管理部门的审批意见。
（3）政府部门依照法定程序批准建设单位征用土地后，由批准征地的人民政府予以公告并组织实施。在公告期限内，被征用土地的所有人、使用人应当持土地权属证书到当地人民政府土地管理部门办理征地补偿登记。
（4）按照《土地管理法》第47条规定，被批准征用土地的，应当按照被征用土地的原有用途给予补偿。
在实际操作过程中，还应当由用地单位按国家或省级人民政府规定的标准与被征地的农民集体经济组织签订征地补偿协议书。
三、土地征用中存在的问题
（一）土地征用的公共利益的范围被人为扩大化了
在我国现行法律、法规并没有明确界定哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，或界定哪些项目用地不是为“公共利益需要”。因此，在土地征用的实践中，“公共利益”的概念被人为地进行了扩大化的解释。那些诸如道路、基础设施、水利工程等建设项目，被界定为“公共利益”一般不会有什么争议。但是在最近10年左右，全国范围内兴起的房地产建设高潮中，商品房建设或其他商业设施的建设也是打着“公共利益”旗号行使国家征地权。在这些建设项目的公益性质受到质疑时，一些人同样可以振振有词地说：加快城市化的建设步伐不是公共利益吗？加快城市化的进程必然要向城市周边扩展，大量征地难以避免。问题是，“公共利益”究竟是哪些人的公共利益？只是城市居民吗？抑或是那些通过征地建商品房而大发横财的开发商？既然是以国家名义行使征用土地的权力，那么这种征用就应是在国家征用权力所及范围内的全体人民的利益。按照“三个代表”的要求，“公共利益”的概念更容易界定：国家权力的行使应当能够代表最广大人民的根本利益。征地中农民的利益不是“公共利益”吗？为什么农民被征用土地后只获得了“不低于被征地前的生活水平”的补偿，而有些个人、部门或单位却通过征地后的土地炒卖获得了超过农民所获补偿几十甚至上百倍的利润？所以，对“公共利益”进行扩大化解释，如果不仅可以使征地权力的行使名正言顺，而且还可使部分单位和个人获得可观的利益，那么对“公共利益”扩大化解释就会继续下去。“公共利益”这一本来旨在维护大多数人利益的立法规定，由于立法本身的漏洞却成了少数人牟利的工具，这不能不说是立法的遗憾。