2018近代行规法律效力的演变——以1930年行规讨论案及“重整行规运动”为中心

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　　　　行规为一业之行业规约和经营惯例之集合，是行业组织所制定并用以实施行业自律的重要依据。不论是在中国传统的会馆、公所还是在西方的「基尔特」（guild）之中，行规或者行业习惯对于行业组织的发展与运作都具有举足轻重的作用。但在法律效力上讲，行规作为民间性的行业组织所制定的行业规范，它并不具有法律强制性，这是它与国家制定法的根本性差别。在前近代中国，行规主要是依赖于社会合法性而非法律合法性而存在的。基于此，不少学者将行规称之为习惯法或者商事习惯法。晚清民初以来，随着行业组织制度由会馆、公所向工商同业公会的转型，关于行规的性质、地位及其法律效力的问题也随之溢出，并影响到近代商会制度和同业公会制度的建构1。在1930年11月的全国工商会议上，关于行规是否应强制同业共同遵守的问题被正式提出，并由此引发对强制入会问题、行规合理性与合法性问题、行规的修订问题的讨论风潮，政府和民间商人团体都参与其中，最终导致了近代中国历史上第二次大规模的「重整行规运动」，从而在一定程度上改变了行规的制定程式、文本形态及法律效力，进而影响到同业公会的行业自治行为。
　　就目前研究来看，前近代行会制度下的行规问题一直受到关注，大体上对于行规的作用以及其本身的垄断性、强制性探讨较多。晚清至民初，一些行业性会馆、公所为适应时代要求，纷纷重整行规，寻求新生。不少学者在行会制度近代化的命题下对这一问题有所涉及。在工商同业公会的研究中对显性的章程关注较多，而对相对隐性的行规缺乏探讨2。法制史学界主要侧重于习惯法的角度，对行会习惯法的产生、发展及其特点等进行了研究。不少学者认为，在行会向工商同业公会转型之后，中国行会习惯法也被国家制定的商法所取代3。在已有研究当中，关于民国时期行规的演变情况受到普遍忽视，由此造成了行规历史完整性的缺失和相当多的误读。围绕行规讨论案及「重整行规运动」这两大事件，当能对传承千年的各业行规的近代遭遇、民间习惯与国家法令的关系及行规法律效力的演变等问题有更为清晰的认知。
一　1930年前后的行规讨论风潮
　　1930年11月1日到8日，南京国民政府工商部为制定工商政策、发展国民经济起见，召集工商界精英汇集上海，举行全国工商会议。此次会议共审查议案400余件，涉及工商、金融、贸易、税制及工商团体法规等各个方面的问题4。在这次会议上，上海社会局提出了「各业业规呈准主管官署核准者同业应一体遵守案」，其中心内容是要求政府明文规定无论各业公司、行号是否加入同业公会，都必须遵守同业业规。其原文如下5：
　　理由：查同业公会拟订之业规经主管官署核准后，设不能强制非会员以遵守则狡黠者得任意扩张其私利，彼入会会员徒有强迫捐负之义务而无同业之轨范，以致咸有悔心，竞谋脱离，则公会必等于虚设。
　　办法：（1）各业拟订之业规须呈经当地主管工商之行政官署核准备案；（2）一经核准备案则视为同一规章，誓共遵守。无论会员非会员，如有破坏者得呈请官厅究办；（3）业规在事实上发生窒碍时得由官厅增删。是否有当，敬请公决。
　　同业公会本只对已入会者具有约束力，公司、行号未入同业公会而要强制其遵守行规，似乎于理不合。在11月6日下午的讨论会上，原提案人上海社会局局长潘公展对提案动因做了进一步说明。他指出，业规对于行业发展是非常重要的，中国各种商业所以能永久维持而不替，全赖一种相当合理的习惯，这种习惯写成条文就是业规，「如果同业可以不遵守业规，同业公会组织不存在，而以同业公会为基础的商会也一定不能成立。」此外，「入会者要尽许多义务，而未入会者反可逃避，那么如摊销公债、市场定价等事务均难以实现」。所以，要维持中国几千年来良善的习惯，同时使新的商会法、工商同业公会法之下的团体有健全的组织，「唯一的方法就是一定要使各业的业规同业要一体遵守。」如果不要求未入会者共守行规，同业公会和商会的组织基础都会受到破坏。
　　工商部代表牛载坤、穆湘玥对此表示疑问。牛载坤认为，同业业规固然非常重要，但良莠不齐，「如有不良份子借同业公会来规定许多恶业规，岂能强制同业一体遵守?」穆湘玥认为，1929年颁布的《工商同业公会法》并无强制加入公会的规定，如果要把入会人所定的业规强制不入会的人去遵守，在法理上说不通。即使工商部批准行规由主管官署核准备案，但法院在审定时是根据法律还是行业习惯呢？由此势必会造成无谓的纠纷。工商部的意见代表了中央政府对于上述提案的怀疑态度。
　　上海市商会主席王晓籁、常委王延松等上海工商界代表对此进行了反驳，认为法律应当依据事实与习惯，要求修改工商同业公会法，将提案意旨加入法律之中。并强调根据上海社会局之解决办法，行规的制定与执行受到商会和主管官署监督，不致有不良分子垄断会务。王介安认为亟应着重规定一体遵守业规，以团结同业、振兴国货经济。刘鸿生、王云五、方椒柏、胡庶华等代表也基本倾向于赞同上海社会局的提案。
　　在是否要求同业共守行规的问题上，上海市社会局与工商界显持赞同意见，工商部则持反对意见。但由争论可以看出，关于未入会者是否需要遵守行规的问题又并非单一，双方在行规的合法性、行规的合理性、行规的执行、同业公会法的修改等各个层面都存在争议，最终导致对行规法律效力及解决方案的不同理解。全国工商会议最后决定，原则性通过行规一案，请工商部对于上海社会局之提案采择办理，未明确提出呈请立法院修改工商同业公会法的要求6。但上述种种疑团表明，行规问题案有着复杂的历史前因和近因。
　　事实上，上海工商界与工商部之间关于行规问题的争议在全国工商会议召开之前就已十分激烈，全国工商会议只不过是为商会和各同业公会重申意旨提供了更大的舞台。在同年6月21日，在上海市商会改组后召开的第一届各业会员大会上，上海肠业同业公会、花粉同业公会、华洋百货商店同业公会筹备处、上海履业同业公会不约而同提出议案，呈请工商部咨请立法院于商会组织法中加入「凡成立同业公会之同业商人，虽未加入该同业公会，亦应遵守该公会之决议。如有违反者，该公会得依法起诉」，并要求经核准之行规应视同政府颁布之条例，在法律上有极确切之地位，对于未入会同业应同受制裁。这也是上海社会局在工商会议上的提案的主要观点。上海市商会会员代表大会对各案进行合并审查后认为，「同业公会之决议自不能及于未入公会同业之商人」，但经过此种核准程式之后，「其性质自与公会单独之决议不同，而与官厅为该业特订之条例无甚殊异。」因此，无论入公会与未入公会之同业均应受其约束，「否则入会者既须尽种种义务，又须顾及公益而受行规之束缚，未入会者转得任意扩张其私人利益，势必已入会者咸有悔心，而团体为之瓦解，且恐狡黠者一方以业经入会凭恃行规箝制同业，一方则更运用资本另避商店不入会而任意扩张其私人利益，流弊所至，实属不堪设想。」7
　　上海商会与各同业公会承认，由于《工商同业公会法》并未强制同业入会，因此，同业公会的决议不能强迫未入会同业遵守，这对同业公会的组织性形成挑战。但是，如果同业公会制定的行规被政府批准备案并明令一体遵守，其法律效力就与公会单独决议不同，而如同政府颁布之条例，对未入会同业也具有法律约束力。显然，面对未入会同业对同业公会的挑战，同业公会试图借助于法令力量来加强自己的权威，避免因未入会者违规造成团体离散局面的出现。上海市商会会员大会通过此案，并依决议呈交工商部。
　　在全国工商会议召开前两个月，工商部对上海市商会的呈文进行了回复，原文如下8：
查同业行规并非法律，无强制之可言，而各业所定之行规，又往往含有垄断性质，或违反善良习惯之处。在主管官厅，对于各业情形，容有不明，虽经予以审核，仍难保其必无流弊。此种不良行规，以法律通例言之，即诉诸法庭，亦难予以保护，何得迫令同业一律遵守。故若不问行规之内容，凡经官厅核准无论已未入会均须遵守，非特于会无济，反足惹起纠纷，来呈所称未入会同业均应一律遵守行规等情实有未合。
　　这一回复较工商会议上政府代表发言更为详尽，两者结合，大致可以把握政府对于行规问题的真实看法：（1）同业行规只是行业习惯，而非法律，并无强制力。《工商同业公会法》并未要求未入会者一体遵守。如若强制要求，不仅与法律不合，而且有违自由贸易之精神9。（2）同业行规可能有违反善良习惯或存在垄断之处，要求同业一体遵守于理未合。（3）如果行规经主管官署备案即具有法律效力，而相关同业公会法令又并无此规定，那么在遇有行规纠纷时，法院在裁决时会遇到法律适用的困难。如果备案行规中有「违反善良习惯之处」，则更易引起纠纷。（4）依据上海市商会及各同业公会呈请，主管官厅在确保行规无「垄断性质」或「违反善良习惯之处」方面负有重大责任，但各业行规往往细致繁杂，难以深入了解，即便经过审核备案仍然可能存在弊漏。据此来看，工商部不仅对行规的法律合法性和行业合理性不予支援，甚至对于行规的制定、执行、内容等各个方面都持怀疑态度。