2018美国完善垄断和公平竞争立法的历史演变

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　　美国垄断和自由竞争机制的演变, 是在垄断和反垄断的激烈争斗以及竞争和不公平竞争中共生、互补和完善的。从1890年的谢尔曼反托拉斯立法到1914年的克莱顿立法和联邦贸易委员会法;由1936年的罗宾逊—帕特曼法,到1950年塞勒——凯弗维尔法,再到哈特—司考特—罗迪诺法等, 集中反映了美国反托拉斯立法和公平竞争的法规的演变。垄断和竞争的协调成为美国处理经济关系中的一对极为重要的矛盾关系。本文旨在对美国完善垄断和公平竞争立法的历史演变作一概要考察。
美国完善垄断和竞争的立法通常被称为美国反托拉斯法。美国学者埃利斯·霍利认为:在美国反托拉斯“指的是一系列的法律行动,目的是要恢复并保持贸易和竞争自由。正如正统自由主义者那样, ‘反托拉斯派’反对计划经济或指导经济。不过他们和正统自由主义者也有不同, 他们认为竞争是不能靠自身力量维持的。除非政府进行干预, 以维持竞争, 否则, 垄断势力能够而且会发展壮大, 使竞争活动难以正常进行。正是这种政府干预措施, 一度成为美国历史中的一个独一无二的侧面, 而现在仍然是非常特殊的一个侧面。”1
美国的反托拉斯法, 从1890年到现在, 已有一个世纪以上的发展历史。自从19世纪末以来, 美国自由资本主义向垄断资本主义的过渡, 私人垄断资本主义的形成和确立, 国家垄断资本主义的发展和完善, 跨国企业和国际垄断的发展, 以不同利益集团需要为目的, 不同重点为内容的完善和限制托拉斯的立法也相应产生。全国范围的由自下而上的反托拉斯群众运动, 逐步演变为政府掌握主导权的、自上而下的反托拉斯立法。它的主要内容则由反对和否定托拉斯发展到限制、完善和管制托拉斯的发展, 由垄断资本发展的对立物到垄断组织正常发展的不可缺少的补充。
美国反托拉斯政策的制定和执行, 主要通过美国国会制定的反托拉斯立法; 美国司法部门的执法; 美国联邦法院的判例以及美国政府颁布的行政法令。
(一)1890年反托拉斯法的诞生
在19世纪后期垄断资本最初发展中, 美国限制垄断弊端的部门性立法措施首先表现为1887年2月4日, 克里夫兰总统签署国会通过的《州际贸易法案》。2它规定建立一个五人州际委员会有权检查铁路营业情况, 铁路公司应公布公平合理的运费率, 禁止超额运费和不等价运输, 如铁路公司拒绝服从州际贸易委员会的决定, 则该委员会可向联邦法院提出控诉。它不仅限制铁路公司“对不同的人、不同的地方、不同的商品之间采取不公正的差别待遇”, 主张公平竞争; 而且, 禁止在销售问题上的跨州垄断, 对当时流行美国的普尔形式即低级垄断组织——同类股份公司企业间为控制物价订立分配的分配营业的联营组织进行限制。
在美国全国范围强大的反托拉斯运动压力下,1890年7月2日,国会正式通过了谢尔曼反托拉斯法。它规定凡以托拉斯或其它形式成立合同、联合或阴谋限制州际贸易或对外贸易者, 均属非法(第一条);任何人如独占垄断、企图独占垄断或与其他任何人联合或共谋、藉以独占垄断州际间或对外贸易或商业之任何一部分者, 均应视为犯罪(第二条);任何人如因本法案禁止的行为而受害, 可向法院起诉要求赔偿三倍于受害人的损失费以及包括律师在内的诉讼费用(第七条)。3
谢尔曼反托拉斯法是在广大人民群众的压力下保护自由竞争、保护正常垄断、限制私人垄断的过激行为, 维护资本主义正常发展的立法措施。这一带有国家垄断资本主义性质的干预手段, 既保护自由竞争和垄断资本主义的合法发展, 又限制个别垄断资本的非法极端行为, 从而, 使垄断资本主义得以健康发展。
这种协调各个利益集团之间的相互关系举措, 在当时条件下, 具有一定的进步意义。它有利于避免经济上的全国规模的反托拉斯群众运动演变为政治上的动乱, 确保自由资本主义平稳地向垄断资本主义过渡, 起着积极的稳定作用。这一法案对19世纪末20世纪初的企业合并浪潮起着立法导向的作用, 它虽对普尔、托拉斯这样的横向合并垄断形式有所限制, 但对大垄断企业转而采取新的纵向合并垄断形式如控股公司, 并不限制。在1904年美国共有318家大垄断托拉斯, 其中93％是1890年后产生的。4
谢尔曼反托拉斯法在执行过程中还存在明显的弊端, 如没有明确界定“限制”和“垄断”的定义。它可以判定不论企业是否合理一概反对垄断, 也可以就是否试图垄断进行辩论, 还可以判定限制贸易和限制生产不一回事, 以至宣布工会垄断了劳动力因而是垄断组织。在很大程度上, 对谢尔曼反托拉斯的解释, 取决于法院的判例。在通常的情况下, 这种判例往往有利于垄断组织。[例如1895年的《美国诉奈特公司案》、1897年最高法院的《美国诉密苏里运货协会案》判词、1899年《艾迪斯顿管子公司诉美国案》最高法院的宣判等。]5
(二)谢尔曼反托拉斯立法的完善——克莱顿立法的制定
从1890年到1914年25年间, 经历了从谢尔曼反托拉斯法的实施、酝酿修订到克莱顿法制订的过程, 它表明美国的反托拉斯的立法已初步定型, 它包含了1903年的埃尔金斯法案、1914年的联邦贸易委员会法案和克莱顿立法的颁布。
西奥多·罗斯福在完善托拉斯思想方面, 起了重要的作用。他系统地提出了肯定托拉斯制度, 反对全盘否定托拉斯、消除托拉斯弊端, 完善托拉斯、保护好的托拉斯,反对坏的托拉斯、管理和控制托拉斯发展的主张。
1903年2月10、11日美国参议院和众议院通过了成立公司管理局的修正案, 使联邦政府拥有对“企业组织经营行为和经营方式进行深入调查”的权力。1903年2月17日,美国国会正式通过了埃尔金斯法案。6该法案宣布这种不合理、不公正的回扣为非法, 从法律上对回扣行为作了明确的限制,禁止赠送回扣和接受回扣,规定任何偏离已经公布的运价的行为, 均属非法。7
一方面, 西·罗斯福政府援引反托拉斯法在1902-1904年对北方证券公司1902-1905年对斯威夫特、阿穆尔、莫里斯牛肉托拉斯公司等的违法行为进行起诉。8另一方面, 在1905-1908年间西·罗斯福多次提出修改谢尔曼法的建议。强调要区分合理和不合理、好的和坏的托拉斯。
1911年爱德华·怀特首席大法官在在经过五年诉讼后对《新泽西美国石油公司诉美国》一案的裁决,和《美国诉美国烟草公司案》的裁决,则判定只有那些不合理的限制贸易的契约才是非法的,这个“合理原则”,从立法解释上把垄断划为合理不合理两类,并实际上否决了1895年的奈特判决案,排除了制造业的联合不受反托拉斯立法禁律的限制,防止通过控股公司的形式来逃避谢尔曼法的制约。9然而这种公司“‘合理的准则’的原则几乎使对付垄断和并的反托拉斯法毫无效果。如1920年美国钢铁公司案件,最高法院的界定主要在有无垄断图谋。10 在威尔逊总统任期加强了对托拉斯的控制和管理。1914年10月15日, 总统签署了克莱顿反托拉斯法, 这一立法, 是对谢尔曼法的修正和补充。它禁止商业活动独家经营和搭买行为; 禁止价格歧视, 对不同的买主在价格上采取差别待遇法案(第二条); 禁止订立阻止买者和卖方的竞争者交易的契约(第三条);禁止有碍于竞争的持股行为; 禁止大公司(100万美元以上资产的州际贸易)互兼董事; 禁止在资产超过500万美元的银行中兼职。(第七条)11
1914年9月26日, 美国国会通过《联邦贸易委员会法》,设立联邦贸易委员会作为工作机构。该委员会有权进行“随时收集、编制和调查有关从事商业或其活动影响商业的个人、合伙人、公司的组织、经营活动及管理等方面的信息”, 举行听证会, 并作出停止营业的判决, 来消除“商业中的不公平的竞争”并向司法部长报告。规定,“商业中或影响商业的不公平竞争方法是非法的”;“任何人、合伙人、公司传播或导致传播虚假广告, 是非法的。”12
克莱顿立法和联邦贸易委员会法的颁布, 使谢尔曼法进一步完善, 在当时起了积极的作用。但是, 克莱顿法的主要弊端是它只限制在公司间的股份兼并, 而不限制财产兼并, 未能阻止大公司的兼并行为。如在威尔逊任期, 有关诉讼案件共2000件以上, 但司法部门发出的反对不正当竞争的中止令只有379个。它曾在1918年解散了国际联合收割公司, 在1919年解散了玉蜀黍制品精制公司, 并限制了斯威夫特等五家肉类包装公司的经营范围。但是它并未阻止托拉斯运动向前发展。
(三)反托拉斯法的调整——从克莱顿立法到瑟勒—凯弗维尔法
在第一次世界大战和二十年代及大危机期间, 美国的反托拉斯运动趋于低落。国会和法院都不断缩小反托拉斯法的应用范围, 一方面在通过如1918年4月的《韦布——波默林出口贸易法》对出口的联合企业豁免的限制。13还豁免了对农业销售联合企业的限制和鼓励铁路的组合。另一方面, 通过1925年《水泥制造商保护协会诉美国政府案》、《枫木地板制造商联合会诉美国案》、《1926年撒切尔公司诉联邦贸易委员会案》和1927年《美国政府诉国际收割机公司案》的裁决, “使反托拉斯部门不能很好地制裁反竞争性的统计交换、公司合并、价格操纵行为等。”14
在1915-1926年间, 联邦委员会的36件的起诉中, 实际成效的只有6件; 而1927-1950间,,调查的近700件违法案件中, 发出停止命令的也只有4起。此外“违法标准”问题也难以界定。15
在胡佛政府推行“自愿联合”的“合作资本主义”反危机政策下, 反托拉斯法的推行实际受阻。在富兰克林·罗斯福新政时期根据《全国工业复兴法》, 反托拉斯法一度停止实行两年, 但1935年6月3日最高法院在《谢克特家禽公司诉美国案》中裁定该法违宪后, 反垄断势力又趋抬头。
1936年6月19日通过的鲁宾逊—怕特曼法, 即《联邦反对价格歧视法》它扩大了1914年克莱顿反托拉斯立法中有关价格歧视条款的适用范围, 并对此作出更为具体的规定。帕特曼法对原克莱顿立法的第二条第三款, 规定了一个特别禁令, 禁止任何厂商在与买主或卖主的交易中接受佣金或津贴。法案不允许除独立经纪人以外, 向任何一方支付佣金津贴。16这一法案对垄断和歧视贸易是一种进一步的限制, 但是也引起了诉讼中的更为复杂的争议。17