2018美国《情报自由法》的立法历程

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　　  内容提要：美国的《情报自由法》是关于联邦政府信息公开化的行政法规。它的主要内容是，联邦政府的记录和档案原则上向所有的人开放，但是有九类政府情报可免于公开。公民可向任何一级政府机构提出查阅、索取复印件的申请。政府机构则必须公布本部门的建制和本部门各级组织受理情报咨询、查找的程序、方法和项目，并提供信息分类索引。公民在查询情报的要求被拒绝后，可以向司法部门提起诉讼，并应得到法院的优先处理。这项法律还规定了行政、司法部门处理有关申请和诉讼的时效。   美国的《情报自由法》是在社会政治飞经济和科技事务日益复杂化，公众要求信息共享的呼声日益高涨的情况下，经过公众，特别是新闻界十多年的努力，于1964年通过的。其后，由于执行过程中发现漏洞，1974年又进行了修订。在实施的过程中，又得到了很多判例的补充，现在逐渐趋向完善。《情报自由法》("Freedom of lnformation Act")是美国于1966年颁布的一项旨在促进联邦政府信息公开化的行政法规。它的立法原则和司法实践，对西方一些国家制定和实施政务公开化的法律制度产生了较大的影响。现将该法的创制经过以及近20年来   依据此法判决的主要案例介绍如下：   一、《情报自由法》的立法历程   1966年以前，美国公民要想查阅本国政府部门持有的文献、档案等公务资料，可以依据美国1789年制定的"家政法"和1946年制定的"行政程序法"的有关规定，向文献、档案的保存单位提出查询申请但必须同时证明自己有提出该项申请的"正当理由"，否则官方有权拒绝申请者的要求。在许多情况下，即便申请人能够提出申请的正当理由，政府部门仍可以援引"家政法"或"行政程序法"中的限制性条款，以"公众利益的需要"为由拒绝有关信息材料的公开。由于当时美国的制定法和司法解释尚未就上述情况中的"公众利益"给予更加明晰、具体的界定，也未对上述情况下"民告官"的救济措施作出规定，所以，当时联邦政府部门的官员经常滥用行政职权，动辄以"国家安全"、"政务机密"等含糊、笼统的理由，扣压本应公之于众或向申请人开放的资料和记录。尤其是第二次世界大战以后，接踵而至的"冷战"给美国政府的信息流通政策投下一道道戒惧和防范的阴影，加之战后联邦行政权力的不断扩张，导致消极对待政务信息公开化、任意扩大保密权限的官僚主义倾向迅速蔓延。杜鲁门总统和艾森豪威尔总统都曾多次专门向行政部门下达过扣压公务记录和抵制情报公开的行政令，这种行政特权在1803年的马布瑞诉麦迪逊一案中曾得到最高法院判例的支持。   这一时期影响最大的一项抵制情报公开的总统行政命令，是艾森豪威尔于1954年发布的。那时参议院的一个委员会正在调查参议员约瑟夫·麦卡锡与军方的一起纠纷。艾森豪威尔给陆军部长罗伯特·史蒂文斯下达了一项行政命令，要求出席听证会的军职人员不要透露本部门机构之间情报交流的任何具体内容，也不要在听证会上出示与此有关的文件及其复制件。这一命令虽然是针对特定的事件和个别的行政单位下达的，但它很快就被其它行政部门田来作为封锁内部公共信息和记录的依据。   与此同时，为了适应国内的现代化进程，更有效地处理、协调日益复杂的经济、科技事务，更广泛地参与政治和社会活动，美国公众、民间社团以及经济界要求信息共享的呼声日渐高涨，人们希望拥有丰富的信息资源的联邦行政系统，能够而且应该向公众提供更多、更好的信息服务。这种保密与公开的社会矛盾和反差，终于在50年代初期引发了一场由美国新闻界倡导和推动的"知情权"运动。在这场运动中，新闻界先后成立了各种研讨、交流知情权理论和思想的学术社团，并组织实施了一系列有关政务信息、公共纪录公开化的调查、报道和宣传活动，这些活动为后来国会两院通过《情报自由法》奠定了坚实的舆论基础。   "知情权"作为一个特指的政法概念，最早是由美联社的一位编辑肯特·库珀在1945年1月23日的一篇文章中提出来的，他在文章中呼吁：公民应当享有更加广泛的知情权，"不尊重(公民的)知情权，在一个国家乃至在世界上便无政治自由可言"。几年之后，《华盛顿邮报》与《时代先驱》杂志的执行编辑飞美国报纸主编人协会情报自由委员会主席詹姆斯·拉塞尔撰写了一系列颇有影响的论文和评沦，进一步分析了知情权的合法性。他还在《自由还是保密？》一书中对"知情权"的内容作了更加宽泛的解释。拉塞尔认为，知情权是一种综合性的公民权利，它至少包含5个方面的权利要求，即"(1)获取信息的权利，(2)免于事前检查的出版权利，(3)免于因出版而遭受未经合法程序的报复的权利，(4)接近传播所必需之设施、资料的权利，以及(5)免受政府或其它公民以法律为借口干扰信息分配、传播的权利。"后来，美国报纸主编人协会在1957年7月通过的一篇关于知情权的原则宣言，也对"知情权"的基本内容做了类似的阐释。   对拉塞尔的这种"知情权"界说，美国法律界和新闻界一直存在着不同的看法。有的学者认为，拉塞尔对知情权的解释过于宽泛，而且他所列举的5项权利并不具有同等的法律、政治地位。例如，免于事先检查的出版和新闻自由受到美国宪法第一修正案的明确保护，而获知信息和接近传播媒介的权利则缺乏美国宪法的明示，尚待法律的确认或判例的支持。   特别值得一提的是，受美国报纸主编人协会的委托，纽约《先驱论坛》报的法律顾问、哥伦比亚大学法学教授哈洛德·克罗斯对美国联邦、各州以及若干市政府的信息政策和司法程序做了全面、系统的考察，于1953年发表了一部题为"人民的获知权--对公务记录和诉讼的合法接近"的调研报告。该报告内容详实，条理清晰，在当时产生了巨大的影响。报告在列述了阻挠公众了解政务信息的各种法律和政治上的障碍之后得出的结论是：行政部门的各种档案和记录实际处于"准机密"状态，行政当局拥有处置这些档案和记录?quot;传播特权"，除非遇到开明、宽容的领导，否则公众和新闻界很难获得接近这些情报的机会与条件。克罗斯总结说：人民应当享有知情权，享有调查、监督公共事务的合法权益；司法界应该具有一种简便、高效的强制性手段来保障公民知情权的行使或实现。这一调研成果马上被新闻界用来作为争取制定州和联邦情报自由法的重要的依据。   就在《人民的获知权--对公务记录和诉讼的合法接近》一书出版两年之后，克罗斯又以更直接的方式推动了情报自由立法的进程。他同众议院政府职能委员会政府情报分委会主席、加利福尼亚州众议员约翰·莫斯商讨了通过行攻立法促进政府情报更加公开化的有关问题。莫斯随即召开了关于政府保密情况的听证会，并在国会提出而且通过了一个有关情报自由的法案。这个法案对1789年的"家政法"做了某些修订，它禁止利用"家政法"来剥夺公众查阅政府文献的权利，指出"家政法"从未授权政府机构拒绝向公众提供信息服务。但该法案涉及面较窄，也没有设立开放政府情报的详细程度和措施。   到了1960年，莫斯委员会有关政府情报公开化的一系列听证会共产生了17卷书面材料和14卷的调查报告。听证结果证明了克罗斯以前的调研结论，即："行政程序法"实际被政府部门用来作为限制公众合法地获知公务信息的挡箭牌，政府官员常常援引该法第3条"为了公众的利益需要保密"等措词抽象的规定扣压本应公开的信息，以掩盖某些令其难堪的决策失误或违犯规章制度的不良行为。   在听证会的基础上，政府情报委员会达成了一项共识，即行政程序法的保密条款必须给予更明确的界定，并且需要制定一个更加系统的联邦政府情报公开的行政法规。莫斯分委会的研究人员、西北大学新闻学院教授雅各·谢尔进一步建议，新的情报公开法应将知情权推及所有要求查阅政府机构公务记录的公民或法人，而不问其是否具有提出查询申请的"正当理由"；同时，还应保证申请人在遭到拒绝时享有寻求司法救助的权利。   莫斯情报分委会的意见得到了国会参议院参议员小托马斯·亨宁斯的积极响应和支持。这位来自密苏里州的参议员长期来一直大力倡导政府情报的公开化。到了1963年，亨宁斯的继任爱德华·朗参议员和参议院共和党领袖弗雷特·德克森联手向参议院提交了一份情报自由议案。由于这一议案未能满足政府部门在内部通信和外交事务等领域中的正当的保密需要，引起了联邦行政系统的极大不满和抵制。参议院于是在1964年继续就情报公开化举行了数次听证会，在做出了扩大保密范围等政治妥协之后，参议院最终于1964年7月28日通过了朗一德克森法案(即后来的《情报自由法》)。1965年2月，该法案的修正案又提交参议院表决并通过。在众议院，莫斯在采纳了参议院修正案的补充规定之后也递交了相同的议案。1966年6月，众议院政府职能委员会批准了参议院的法案。   1966年7月4日，林登·约翰逊总统在签署《情报自由法》的时候强调说，这一法律"根植于这样一条对我们来说至关重要的原则，这就是只有当人民能够获得在国家安全许可的范围内能够得到的一切(公务)信息的的时候，民主制度才能保持最佳的运作状态。"他表示，只能以国家的利益而不是共和国官员个人的愿望来判定何时需要对情报公开进行限制。但约翰逊又声称?quot;这一法案并未削弱总统在国家利益需要时下达保密令的权力。"   《情报自由法》放弃了"行政程序法"第三条对联邦行政机构情报公开的某些限制。联邦政府的记录和档案原则上向所有的人开放，除非这些记录和档案属于《情报自由法》列举的九类免于公开的政府情报(详见后文的介绍)。公民可以根据《情报自由法》向联邦一级的行政部门、军事部门、联邦政府法人、受联邦政府管理的法人或者政府行政部门的其他机关如总统的行政办公厅等，以及任何独立制订规章的联邦政府机构提出查阅、索取复制件的申请。   《情报自由法》生效之后，直接影响了美国各州的信息立法，从1966年至1976年的十年间，先后有46个州制定或者修改了本州的情报公开法。然而，该法早期的施行情况并不理想。行政当局面对这项旨在"限制飞规范、调整"其保密权限的新法，尚未及时从过去的"保密惯性"中摆脱出来，存在着较大的抵触情绪。社会各界对如何实际行使、利用此法的授权，也有一个逐步熟悉飞理解的过程。此外，《情报自由法》自身存在的一些缺欠也削弱了它的实践效果。1972年，众议院政府职能委员会下属的外事活动与政府情报分委会做了一项调查。结果发现，5年来，由于联邦官僚机构的掣肘，《情报自由法》的实施障碍重重；要求查阅公务情报的申请大多被长期拖延不予答复；政府机构所收取的资料检索、复制费用偏高；豁免条款所开列的保密事项过于宽泛，以至象联邦调查局和中央情报局等部门利用情报保密的特免条款，回绝了几乎所有的情报查询申请。   此外，在1973年的环境保护局诉明克一案中，美国最高法院还判定，当政府行政部门以记录，档案属于法定豁免范围而拒绝公开时，如果申请人起诉到法院，法官无权对被政府垩沟牟牧辖?屑觳椤Ｕ庋??ㄔ壕臀薮优卸瞎俜降谋Ｃ芾碛墒欠窈侠碛胧实薄?br有鉴于此，美国国会又在1974年对,《情报自由法》进行了重要的修订补充，更严格地限制了几项豁免条款的适用范围，并且要求联邦政府机关公布统一的情报服务收费价目表，只向申请人收取情报检索及复制的直接成本费。修订后的《情报自由法》规定，联邦政府机构必须在《联邦政府公报》上公布本部门中央或地方组织的基本建制概况，公布本部门各级组织受理情报咨询查找的具体程序、方法和项目；每一受理政府情报公开的机构还必须备有方便公众查阅的信息分类索引，并以出售或其他方法按季公布，散发索引及其补编。   针对最高法院在环境保护局诉明克一案中的判例，新修订的《情报自由法》特意授权审理申诉的法院可以调取被行政机构扣压的公务记录和档案进行不公开的审查，以确定其是否真正符合法定的保密豁免条件。   《情报自由法》修正案还就行政、司法部门处理申请和讼诉的时效作了明确的限定。它规定政府机构自收到情报查询申请后10日内(星期六，星期日和法定公假日不包括在内)决定是否答应此项请求；如果申请人对该决定持有异议，可以向当事机构的首长上告；在收到上告状后20日内，受理人应就上告做出裁决。但是，如果遇到以下情况，可酌情将上述时限适当延长：一是需要从别处检索和收集申请人所要的材料，二是在一项申请中要求查找大量不同种类的记录，三是当事机构为了满足申请人的要求必须同其它部门进行接洽协商。申请人如果因《情报自由法》列举的诉讼事由向法院起诉，在一般情况下，法院须将这类案件优先处理；在诉状送达被告人后30日内，被告人应就此作出答辩或以其它方式抗辩。   《情报自由法》修正案于1975年生效。援引该法要求联邦政府部门提供情报服务的人数随即明显增加。到当年8月，司法部平均每月收到2000起情报索查的申请，其中四分之三来自各类公益社团，四分之一来自大众传播媒介。从1975年初到1976年6月，美国州法院受理的适用《情报自由法》的诉讼案件达140余起，相当于1967年至-1974年法院受理的同类案件数的总和。然而，1985年以后，利用《情报自由法》的起诉和上诉人次都有所减少，这当然有各方面的原因，其中的一个重要因素是，各级法院、尤其是美国最高法院历年的判例逐步澄清了《情报自由法》的某些规范及施行规则，从而相对地减少了因对法律条文理解的偏差和引用不当所产生的分歧与争讼。