2018法治构造论

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　　【内容提要】对依法治国内在构造及各构成要素之间的相互关系进行理性的价值定位，是依法治国方略实施过程中的一个方向性问题。权利主体与权力载体的关系就是法治社会的治者与受治者、法治主体与法治对象之间的关系。依法治国的主体只能是人民；其对象是国家及社会各项事务，其中关键是权力组织、权力行为和权力关系三大方面；而良法权威的绝对服从则是依法治国的基本内核与实质。
【英文摘要】How to rationally evaluate the relationship between the innerstructure of the rule of law and its components is to orientatethe policy-implementation of the rule of law.The relationbetween the subject of the power and the carrier of the poweris much the same with that between the administrators andadministratees in a law-ruling society.The subject of the ruleof law is simply the masses.Its targets are all the events inthe nation and society,among which the organs of state power,power actions and power functions are the most important.However,absolute submission to the authority of good law is thefundamental essence of the rule of law.
【关 键 词】法治/法治主体/法治对象/法治内容rule of law/subject/target/content
【正 文】　
　 科学分析并准确把握法治的内部构造，是依法治国方略实施进程中的一个关键问题。法治是以体现社会主体意志与利益的法律作为治理国家最高依据的治国方略，是由特定的主宰者、受治者与治理对象所组成的有机统一体，反映了由实定法则界定的治者与被治者之间的理性法律关系。不同背景下的法治结构既有共性，也有由经济结构与政治模式所制约而形成的特殊性。本文结合我国依法治国的基本要求及其现实走向来探寻法治的要素，以对法治实践的合理定向起一定作用。　
　 一、依法治国的主体　
　 依法治国的主体是指依法治国的承担者和主宰者，是实施法治方略的决定性力量，具有本源性、根本性。究竟何为依法治国的主体？一直是一个存在争议的问题。传统的西方法治命题强调法律的统治，似乎法律就成了治理国家的真正的主体性力量，这种将法律喻为主体的观点固然是十分理想的，但又是缺乏现实可能性的。因为法律并不是一种绝对脱离人而存在的主体性力量。在现代法治论中，关于法治主体的观点较多，归结起来不外有三：一是将法治的主体归结为国家机关及其公职人员。认为无论是国家权力机关还是行政或司法机关，都是实施依法治国方略的组织者和承受者，没有权力机关的立法活动和行政、司法机关的公正司法、执法过程，连法律都无法产生和运作，更何谈法律之治呢？二是认为并非全部的国家机关及其公职人员都是依法治国的主体，只有其中的一部分才是。在这里又分为两种认识：有的认为在我国，只有代表机关才是法治的主体。因为国家的一切权力属于人民，人民行使当家作主的权力。而人民行使主权的机构是人民代表大会，所以应由国家权力机关来担负起推进法治进程的主体性职责；有的则认为法治的主体应为国家机关中的司法机关，因为法治的关键在于实行法律统治，不严格公正地适用法律就没有法治，司法机关是适用法律的专门的专职机关，理所应当地成为法治之主体。三是将国家行政机关和司法机关作为法治的主体。因为依法行政和公正司法是适用法律的基本内容，加之它们的权力又是源于人民的授权，所以，具体行使国家行政管理权或司法权的国家机构和国家公职人员是行使治理权力的执行者，当然，任何机构和个人绝不能未经人民授权或者超越人民授权而成为人民之外或者人民之上的治理国家的主体。或者说，只要经过人民授权或者在人民授权范围之内就可以成为治国的主体了。　
　 这些观点都是值得商榷的。首先，依法治国的实质就是要使国家事务和社会各项事业都由法律调控、受法律治理。整个国家机构不过是公共权力的集合体和执掌者，从根本上讲这种公共权力渊源于人民的权利，“一切权力属于人民”是依法治国的出发点和归宿。因此法治又可概括为人民的统治而非国家之治。既然司法机关、行政机关等不过是人民权利的执行者，那么，其与人民的关系就只能是仆人与主人的关系，他们只能居于“人民公仆”地位，当然不能成为依法治国的主体，相反，其运行权力的行为应成为依法治国的对象。其次，从依法治国的本意看，其实质在于制约公共权力，防止国家公职人员滥用权力以侵犯人民权利。对此早在20世纪50年代董必武同志就明确指出，加强社会主义法治的中心环节是依法办事，主要指国家机关及其公职人员依法办事。再者，经验证明，作为法治对立面的人治就是权力的执掌者滥用权力、违背民意、独断专横、以言代法、以权废法，将个人权力凌驾于法律之上，成为人民的治理者。在法治化进程中，人治的不良影响依然是一个不可忽视的障碍，必须予以排除。但必须首先认识到其最关键的一点就是如何正确把握法治主体的归属问题。如果对各种滥权现象听任不管，或舍本逐末，不注重依法调控权力关系而只偏向依法规范权利关系，将国家机关及公职人员视为法治的主体，依法治国便会变成单独地依法办事甚至依法实行专制统治。此外，尽管国家行政、司法等机关的权力是人民授权的产物，它们也只能在人民授权范围内活动，但人民所授予的只不过是权利的具体内容而非权利主体资格本身。人民作为国家主人的资格及其主体地位是不能授予给任何机关或个人的，人民是整体，任何机关或个人都不能接受治国主体的主体资格授权。如果一个机关或个人接受这种不可能的且实际上是违反宪法主权原则的授权而成为依法治国的主体，那么就失去了法治的意义而成为专制了。法治的主体并非国家机构，这是法治的基本要求，业已成为从人治走向法治过程中的一条定律，早已被历史的惨痛教训所证实，因为当一个人或一个机关成为治国的主体，那么它就成了人民命运的主宰者，人民势必沦为被任意宰割和奴役的仆人。对此，早在两千多年前，古希腊思想家柏拉图就呼吁：“要以‘法律的仆人’这一术语来称呼那些通常被称为统治者的人。”[1](p23)尽管我们所奉行的法治与那个时代有本质的不同，但对法治社会的治者与被治者的主仆关系却是不能颠倒的。