2018从癌症村透视我国环境法律运作体系的缺失

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　　　　［摘要］沙颍河畔的沈丘县周营乡黄孟营村，由于村民长期饮用被严重污染了的水，十几年来，人口大量非正常性死亡。癌症村的出现凸现出我国环境权运作体系——立法、执法、守法、司法环节的严重缺失。针对这些缺失，需要各个环节的加强和完善，才能使环境权成为中国当代社会的一项显权。
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　　［关键词］癌症村；环境权；显权;
　　
　　一、从癌症村说起
　　
　　当代中国在工业化的道路上正在经历着前所未有的发展以及因发展所带来的压力和考验。在诸多的压力和考验中，环境污染问题占据了相当大的分量。中国城市里灰蒙蒙的天空和污浊的空气很容易使人们养成一提到污染便联想起城市的思维定式，而农村的环境污染往往被忽视和遗漏。
　　尽管如此，环境污染在农村地区确确实实的已经发生，局部地区已经相当严重，并将在整体上更加恶化。以淮河污染的一个典型事例为证，淮河支流沙颍河畔的沈丘县周营乡黄孟营村，由于村民长期饮用被严重污染了的水，十几年来，人口大量非正常性死亡。根据村委会对1990年到2004年全村死亡情况的统计，14年中共死亡204人，年平均死亡率达到了8.2‰，而以往该村的自然死亡率在5‰左右，死亡率明显偏高。在死亡的人中，癌症105人，占死亡总人数的51.5％，癌症死亡年龄大多为50岁左右，最小的只有1岁，甚至有的全家人都患了癌症。据统计，村里失明、聋哑、四肢残疾的有41人。根据水样化验的结果，沙颍河沈丘段、黄孟营村水塘、干渠等3种水的化学需氧量（COD），以及氨氮等5项指标已经超过5类水的标准，属于已经没有任何利用价值，既不能用于工业，也不能用于农业灌溉，更不能作为公共给水的水源的劣5类水。这在《中华人民共和国环境保护法》颁布17年，《中华人民共和国水污染防治法》颁布22年，《淮河流域水污染防治暂行条例》出台11年之后的今天似乎是没有道理的。淮河的水质环境和中国的水资源保护法都经历着前所未有的劫难。
　　
　　　　
　　二、“癌症村”凸显出我国环境法律运作体系的缺失
　　
　　从理论上讲任何法律的运行一般都要经历法的生成、法的实效和法的实现3个阶段，具体又可分为立法、守法、执法、司法、法律监督等环节。通过以上成因图可知，我国环境法律运行体系的问题主要有如下几个方面。
　　
　　（一）排污环节中透露出守法和执法方面的严峻问题
　　1.守法环节——国家有法律，企业有对策
　　淮河（包括沙颍河）两岸的工业企业当是河水污染的罪魁祸首，尤其是重点行业和重点企业,在这个层面上,它们理所应当成为基本的和主要的环境法的守法主体,但很可惜的是它们并没有做好该做的事。国家针对水资源保护在立法上可谓是用心良苦,而对淮河的治污工作更是关心备至,无论是1989年的《中华人民共和国资源保护法》，还是1984年颁布、1996年修改的《中华人民共和国水污染防治法》，以及1995年国务院出台的《淮河流域水污染防治暂行条例》和2004年《国务院办公厅关于加强淮河流域水污染防治工作的通知》，立法不可谓不多，只是企业对此并不怎么买账，国家有多少法律，企业就有多少对策，加之众所周知的地方保护主义对企业违法的纵容，可想而知守法的企业是极为罕见了。
　　2.执法环节——漏洞百出、软弱无力
　　我国的环境行政执法的主体是中央和地方各级人民政府及其环境管理部门，环境行政执法是其具体执行环境法律、法规和行政规章，行使环境行政管理职权的行为，是产生法律效力的行为［1］143。
　　地方环境行政执法机关并没有在经济发展指标的诱惑下坐怀不乱，围着经济指挥棒转是其执法不力的深层次原因。就经济发展与环境的一般关系来说，自然资源在特定时期特定范围里是难以改变的，而经济发展是可能通过技术进步或社会生产力的提高而改变。在淮河流域，这两者的关系却发生了“错位”：经济增长对淮河水提出了“强硬”要求。因此在利益机制的作用下，环境执法机关的价值观错位也是在所难免的了，各地政府对经济指标不科学的追求，而这样的要求一旦与企业发展的要求联合在一起，就成为对环境最大的“威胁”。
　　
　　（二）污染事故发生后的救济环节薄弱
　　工业企业的守法不严，相关行政机关的执法不力，环境污染事故终究不能幸免，救济程序似乎理应派上了用场。救济程序的展开是以立法上有相关的权利规定为依据的，其次才是司法程序的启动。
　　1.立法——没有给“环境权”一个名分
　　环境权作为公民的一项基本权利，在国际上已是不争的事实。据统计，到1995年，约有60多个国家的宪法或组织法包括了保护环境和自然资源的特定条款，有越来越多的国家特别是发展中国家、处于经济转型时期的国家正在将环境权或环境资源保护方面的基本权利和义务纳入宪法。
　　我国宪法至今没有明文规定公民的环境权。但现行宪法第８条关于 “参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山、家庭副业和饲养自留畜”的规定，可以逻辑地推演出公民的基于生存需要的环境资源开发利用权；第９条关于“公民享有自然资源的合理利用权”的规定，当然包括公民基于生存需要的环境资源开发利用权； 第１０条关于“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”的规定，应该包括了为了环境公益的需要出于建立自然保护区的目的而征用土地，而建立自然保护区的目的之一，是为了保障公民的良好环境权；第２６条关于“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”、“国家组织和鼓励植树造林，保护林木”的规定，说明宪法间接地规定了公民享有良好环境权。由此可见，现行宪法已经合理地隐含了公民环境权，只是没有采用明示的方式来进行公民环境权的设计。这种规定对于我国公民环境权的保护是远远不够的，这里显然有这样一个逻辑矛盾：正如宪法第26条事实上规定了国家保护环境的义务和职责，说明公民是理应享有环境权的，然而在公民的基本权利和义务一章中却没有公民环境权的规定。总结我国以往的经验和借鉴国外的有益做法，我国宪法应明确使用公民环境权这一法律术语，将环境权界定为公民的基本权利［2］。宪法对环境权的暧昧态度，使得这一基本权利黯然失色。2004年修宪并没有将环境权确立为公民的基本权利着实让人有些失望了。
　　2.司法——困难重重
　　如果客观评价中国的环境司法现状，可以说司法在解决环境纠纷中的功能远未充分发挥，问题集中反映为环境案件受理难、审判难、判决难、执行难。这其中有环境立法的不完善，环境诉讼机制缺陷，法官素质与水平不高，司法环境不好等原因。类似于癌症村这样的重度污染事故，淮河沿岸各市县的处理方式均以经济和行政处罚为主。由此可见至少在淮河污染方面，环境侵权救济主要还是以追究民事、行政责任为主，以淮河沿岸的周口市为例，尽管我国新刑法规定严重排污涉嫌犯罪的将被判处3到7年徒刑，但该市发生的众多排污案，没有人因为环境污染被追究法律责任，周口市检察机关公诉部门从来没有受理过由公安机关侦察的，涉及环境污染方面的案件，更没有提起公诉的，所以在周口地区范围之内，因为环境污染而受到判刑处罚的更是不存在。不仅仅是河南周口一地，整个淮河沿线地区，迄今为止都没有一个人，因为导致严重污染而被追究法律责任。正如耶林所说的，正义女神一手持有衡量权利的天平，另一只手握有为主张权利而准备的宝剑。无天平的宝剑是赤裸裸的暴力，无宝剑的天平则意味着法的软弱可欺［3］。中国的环境司法正处于这种软弱可欺的境地。