2018林权的法律构造

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　　 摘　要：林权问题源于对森林资源使用和收益的现实需求，但我国现行立法对此认识及规范极为不足，存在诸多问题。林权是以森林资源所有权为基础，以对特定的森林资源的使用、收益为目的的他物权。林权具有主体广泛性、客体复合性、内容多样性等特征；作为独立的用益物权类型，林权是复合性的权利集合，可具体分为林地使用权、林木经营权、森林环境经营权。    ;    关键词：林权；用益物权；森林资源    ;    森林资源具有稀缺性，经营森林资源能够产生环境性利益和物质性利益。中国的“林权改革”因林业生产经营主体对森林资源的物质性利益需求而推动，而林权法律问题则随着“林权改革”的展开而凸显。法律制度本应通过明晰、具体的规则，构建起权利和义务体系，对资源利益进行公平和合理的分配。    ;    但是，就森林资源而言，我国现行法律尚不能实现这一目标。《中华人民共和国物权法》第118、119条规定了自然资源由国家或集体所有，允许单位和个人对自然资源的有偿使用。为体现这一原则，物权法在用益物权一章中专门针对矿藏、水流、海域、滩涂等自然资源的使用收益创设了海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和养殖捕捞权(第122、123条) 。但对自然资源的另一具体形态--森林资源的使用收益，却没有相应的权利规范。因此，从理论层面研究林权的界定、分析其法律构造，对于立法中创设林权，将具有重要的理论价值与现实意义。    ;    一、林权现象及相关法律规范检视    ;    (一)林权现象的产生    ;    我国法律明确规定森林资源属国家和集体所有。但在具体的管理和经营过程中，客观上存在着林农、林场职工等各类非所有人利用森林资源并获取收益的事实，尤其是在林区，森林资源更是当地群众赖以为生的主要经济来源。这些事实上的利益主张依民法的基本原则和社会观念，完全可以认为是“特定主体为一定行为或不为一定行为的资格”，因此在长期的实践中逐步发展为权利现象，如林业生产中所谓的林木采伐权、林下资源采集权、林业资源补偿权、景观开发利用权、林业资源抵押权等等，这些权利现象作为民事利益的具体体现在现实中存续并运行着。诚然，我们不能绝对地说法律只保护权利，我国民法通则第5条规定“公民、法人的合法的民事权益受法律保护，任何组织和个人不得侵犯。”其中，“民事权益”当指民事权利和民事利益。但是，这些有待权利化的民事利益往往边界不明，法律保护和救济的方式不足，难以对抗行政权利的干预并极易造成法律调整的错位。由此可见，林权法律问题来源于实践，在立法上有效规制林权及其行使规则是现实的需要。    ;    (二)现行法中的相关规范检视    ;    我国目前尚无任何一部法律完整、明确地界定林权的内涵、外延。现行法中有关森林、林木、林地或森林资源权属的规范散见于不同法律部门、不同效力层次的规范性文件中。对这些规范的检视与反思，有助于我们正确理解和科学界定林权概念。    ;    1、农村土地承包法第2条规定：“本法所称的农村土地，是指农民集体所有或国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”该法第23条又规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”物权法在“土地承包经营权”一章沿袭了农村土地承包法的内容，在该法第124条、125条规定：“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”、“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用、收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”同时，该法第127条重申了各级政府向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权的规定。从文义解释的层面看，农村土地承包法和物权法的上述规定，可以推断出：“林权”即“林地承包经营权”，亦即林权是对“林地”的权利。    ;    2、森林法第3条规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”森林法实施条例第15条规定：“用材林、经济林和薪炭林的经营者依法享有经营权、收益权和其他合法权益。防护林和特种林的经营者有获取森林生态补偿的权利。”这是我国现行法律中与“林”有关的权利归属和利益分配的最直接的依据，许多学者探讨林权的法律问题时，都以此为法律依据。但是，森林法仅对森林资源以及森林、林木、林地的权属作了原则性规定，森林法实施条例并未针对森林法上述规范对象作具体规定，该条例第15条中“经营权”、“收益权”、“补偿权”均指向“林”，既未涉及“地”也不包含“资源”。同时，“经营权”、“收益权”、“补偿权”也并不当然涵盖全部“所有者和使用者的合法权益”。因此，森林法与森林法实施条例中与“林权”有关的规范并不完全一致，从中亦无法得出林权的涵义和内容。    ;    3、林业部发布的林木林地权属争议处理办法第2条规定：“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议(以下简称林权争议) ，必须遵守本办法。”第6条规定“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书(以下简称林权证) ，是处理林权争议的依据。”这条规定说明林业行政部门所理解的林权包含两方面内容：森林、林木、林地的所有权和森林、林木、林地的使用权。这一推论在林业部林木和林地权属登记管理办法第1条立法宗旨中得到确证。    ;    通过对以上规范的归纳分析，本文认为，现有涉及林权的法律规范存在的问题是：11从解释论的视角出发，对现行规范的各种解释方法均未能得出林权的准确内涵、外延。    ;    第一，文义是法律解释的起点，也是法律解释的终点[ 1 ] ( P1220) 。现行规范文义不清晰，未能明确指出林权的调整对象究竟指向哪些事物(森林、林木还是林地)以及这些事物之间的内在联系；第二，按体系解释的一般规则，法律体系中“同一法律或不同法律使用同一概念时，原则上应该作同一解释”[ 2 ] ( P1214) ，立法者有意作出内涵变动的除外。但前述法律规范体系中，各种位阶的法律规范在使用“林权”一词时，其内涵差异较大，致使对林权概念无法得出同一的解释；第三，以法律规范目的为根据，阐释法律的涵义，也是一种重要的解释方法。从这一方法出发，现行森林法与森林法实施条例的规范目的在于对森林资源的行政管理，其职能主要体现在资源管理和林业执法两个方面，对于平等主体之间权利配置和保护，由于未受基本法的授权而未成为其规范的目的。正因为如此，森林法与森林法实施条例只是原则性地规定了国家、集体对森林资源享有所有权，其它主体可以有使用收益的权利，至于国家集体的所有权如何实现、使用收益的权利由谁行使及如何行使则未进一步明确。    ;    2、物权法视“林”为“地”的当然组成部分的思维定势及立法上“一元模式”的选择致使林权缺乏基础性规范。    ;    在大陆法系各国的物权立法与理论中，对于“林”或“木”是否被视为土地的组成部分而作为土地物权的调整对象，存在两种模式。第一，以法国民法典为代表的“二元模式”。法国民法典第524条是将不动产附着物视为土地组成部分的典型例证。 法国的判例也认为，涉及农业经营的不动产附着物的范围扩大到麦种、花茎、种植工具等等[ 3 ] ( P174) 。但与此同时，法国民法典并不认为“林”也是土地的当然组成部分而成为土地权利的客体。法国民法典第590条、591条对“用益物权客体为小树林”的采伐权、“定期采伐的大树林”的用益物权均另行作出规定。可见，在法国民法典中，“林”是区别与土地，作为独立的权利客体存在的。第二，以日本民法典和我国台湾地区民法为代表的“一元模式”。日本民法和我国台湾地区民法都将“竹木”视为土地的组成部分而成为土地权利的客体。有关地上权的规定就是其典型例证。台湾地区“森林法”第4条“以所有竹木为目的，于他人之土地有地上权、租赁权或其他使用权或收益权者，于本法适用上视为森林所有人”的规定，也表征了土地与森林权属“一元模式”。    ;    我国农村土地承包法就是沿袭的土地“一元模式”的代表，该法仅就农用土地本身的归属与使用进行规范。由于实践中林权制度改革的路线是将农村土地联产承包经营制度从耕地延伸到林地，并以林地制度的改革为关键。因此1998年以来林权制度改革不断深化和突破的过程中，实践部门一直严格遵循农村土地承包法，坚持这是“改革的灵魂”。由此导致物权法土地承包经营权章乃至整个用益物权编的起草中，仍存在关于土地的思维定势--“林”附属于“土地”而成为土地权利的客体，立法上继续保持土地吸收与其相联系的“森林”、“林木”，没有将“林”作为用益物权的独立对象来考量，“林权”在物权法中就只能是“林地权”。也正因为如此，物权法对海域使用权、探矿权、采矿权、取水权等虽与土地相联但具有独立价值的资源性权利进行一一列举，却独独少了关于“林”的权利，而物权法第5条规定“物权的种类和内容，由法律规定”，确立的是严格的物权法定原则，由此造成了林权制度最基础的规范的缺失。    ;    综上，无论从对现行规范性文件的文义解释、体系解释、目的解释中，均无法得出林权准确的内涵与外延，物权法亦未能提供林权成立的基础性规范。物权法定原则决定了对物的任何权利都应当是法定的。因此，可以认为，迄今为止，民事权利意义上的林权尚付阙如。鉴于实践中对林权制度的需求与制度供给不足的矛盾，立法应当对“林权”进行独立完整的结构分析，准确界定林权概念并进行规范的制度设置。    ;    二、林权概念分析    ;    一种权利的概念，应反映权利的本质，并符合概念界定与运用的目的和规则要求。针对现行制度的不足，对林权的界定应当明确表明权利调整的对象以及设立林权的规范目的。    ;    (一)关于林权概念中的“林”    ;    现行法律体系中与“林”有关的事物包括森林、林木、林地以及森林资源。厘清这几个概念在法律文件中涵义及其相互关系是界定林权概念的基础。    ;    1. 森林。法律用语上的森林，因其往往成为权利义务指向的对象而更注重范围的特定性。例如：《印度尼西亚林业基本法》第1条第1款规定“森林是指任何林木所覆盖的成片土地，并与其环境构成整个有生命的天然群落，经政府确定为'森林'者。”《联邦德国林业法》第2条规定“本法将森林定义为每块有林业植物的地产。业经间伐的或透光的地产、林道、森林区划带和保险带，林中空地和疏林，森林草地、野生动物饲料地，森林林场以及其它和森林有关的为森林服务的面积均为森林。”我国台湾地区“森林法”规定，“森林系指林地及其群生竹木之总和。”上述森林定义的共同点是：森林不仅仅由林木组成，而是由土地、植物、动物组成的整体。我国森林法第4条规定，森林分为防护林、用材林、经济林、薪炭林和特种用途林五类。森林法实施条例第2条第2款规定：“森林，包括乔木林和竹林。”相比之下，我国森林法对森林涵义的解释较为狭义并更关注于“林”。综合各国立法，本文认为，“森林”应当理解为特定范围内林地与乔木林、竹木林的总和。    ;    2. 林木。林木应是生长在林地上的树木和竹子，即指活立木，不包括树木或者竹子采伐后形成的材料。我国森林法实施条例第2条第3款规定：“林木，包括树木和竹子。”    ;    3. 林地。林地即用于经营林业的用地，它是森林的基础和载体。我国森林法实施条例第2条第4款规定：“林地包括郁闭度0. 2以上的乔木林地以及竹林地，灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”在我国土地管理法上，林地是指在土地利用规划中，编为林业用地的农用土地。    ;    4. 森林资源。经济学意义上的森林资源是作为生产资料和生活资料的来源的自然要素之一。法律意义上的森林资源，是指特定范围的森林整体和森林中的林地、林木，是人力可以控制、支配的特定的自然资源的组成部分。我国森林法实施条例第2条1款明确规定：“森林资源，包括森林、林木、林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物。”    ;    对上述概念的分析可见：第一，林木、林地、森林，都有其特定的内涵和外延，在法律上，都可以成为独立的权利客体。但是，它们之间又是相互依存、互为条件的--林木是森林的主体，林地是林木生存的基础，林木又展现了林地的价值，因此，三者可以成为同一的整体而成为法律调整的对象；第二，野生动物、植物和微生物虽然是其他特别法律调整的对象，但当它们与特定的森林、林木、林地结合并共同形成森林生态环境时，也当属森林资源的范畴。第三，在我国的现行法律中，森林资源在外延上涵盖了森林、林木、林地，是三者的上位概念。由于作为陆地生态系统的主体，森林资源对于气候变迁、水源涵养以及动植物生长等具有巨大的影响，对改善生态环境，维护生态平衡起着决定性作用。为了确保实现森林生态系统在生命支持系统中的整体作用，有必要将森林资源作为独立的自然形态和法律关系客体，对包括森林、林木和林地以及依托森林、林木、林地生存的野生动物、植物和微生物在内的森林资源实行一体化和全面的权利设计和制度安排。因此，林权概念中的“林”，当指“森林资源”。    ;    (二)关于林权的规范目的    ;    1. 保障林业生产经营主体对森林资源经济利益的追求。民法对以土地资源为核心的自然资源的法律制度设计，主要是通过物权制度确认其财产价值，并围绕物权的移转和保护建立债权制度和侵权行为制度。现代社会强调对自然资源生态价值的承认和法律保护，但并不因此否定对自然资源经济价值的追求。森林资源所具有的多元价值功能可以通过不同法律的立法分工在有所侧重的前提下协调实现。随着人们对森林资源的需求和利用水平的提高，其稀缺性表现得更为明显。在无法满足各类主体的所有需求时，为了定纷止争，就有必要设置权利机制。“在共享的资源里，存在为获得利益的使用权、决定谁有权利用的权利、决定管理规则的权利和让渡所有权利的权利。”[ 4 ] ( P139)这些权利反映的是平等的主体之间在对资源利用过程中的各种利益关系，它是民事领域的基本法律关系，因为“民事主体为自己设定、受让权利，不过是将其作为实现自己利益的工具。”[ 5 ]将林权作为一种财产性的民事权利在法律上加以明确，解决的恰恰是森林资源的经济利益分配问题，即在森林资源的所有和使用过程中，林权的设置可以使各类主体实现自己的利益主张：国家集体作为所有者，通过让渡森林资源使用、收益等权利实现林业经济发展、环境改善和资源良性循环；其他各类社会主体通过参与森林资源使用权的流转，通过自己的生产或经营行为获取收益。    ;    2. 实现非所有权人对森林资源所享有的权利。宪法第9条、物权法第48条明确规定了我国森林资源所有权的归属。在此基础上，迫切需要在立法上进行规范、学理上进行分析的是非所有人对森林资源的利用问题。这也是林权制度改革的核心与最终的目标，即在明晰所有权的基础上，通过对非所有人所享有的有关森林资源的权利设置，促进森林资源的使用、流转，提高资源的效用。就是通过他物权的模式，将抽象的森林所有权落实到具体的民事主体之上，创设出可流转的森林资源使用收益权。通过法定的方式赋予非所有人对森林资源享有独立的、排他的支配权，由此既满足非所有人开发利用林业资源的需求，又实现所有人的经济利益。总之，作为民法规范的林权，其规范目标是特定的森林资源财产价值的分配和实现，并以保障“收益”为最终目的。这一规范目的应当是通过创设用益物权来实现。