2018中国非政府组织与政府合作的法治分析

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　　　　摘 要： 首先从理论层面对法治同非政府组织与政府合作关系进行了阐述，认为法治产生和发展的根基在于国家与社会的关系，国家与社会关系的变化必将引起现有的法律制度及法治观念的变革，即需要法治秩序的变革。其次从实践层面考察分析得出，合作的现实中面临着诸多问题，其中法治环境的不足最为突出，对法制变革的诉求最为强烈。
　　关键词：政府与非政府组织的合作；法治；合法性
　　20世纪70年代以来，随着“社团革命”的兴起，非政府组织在国际、国内舞台上发挥着积极的作用并得到广泛关注，伴随着“政府失灵”、“市场失灵”与“治理”理论的出现，非政府组织的角色问题凸显。西方国家越来越多的开始侧重于积极培育和支持政府与非政府组织的合作伙伴关系，并给予制度性的鼓励与培植。在中国，随着市场经济体制的确立，政府职能的转变，社会逐渐从与国家复合的状态中独立出来。非政府组织在这种相对宽松的空间中得到发展，并开始在公共服务和公共物品的提供以及扶贫、环境保护、公共政策的参与等方面存在与政府的合作关系。我国的非政府组织及其与政府的合作关系，从20世纪90年代以来取得了长足发展，但是现实中的合作依然存在很多的不足，诸如非政府组织的“依附性”较强以及面临合法性的身份困境等，必然会提出法律支持等法制诉求。因此，从理论与现实的结合上进一步深入分析变革现存法治秩序的必要性，有助于更好地促进政府与非政府组织的合作。
　　
　　一、法治理论
　　
　　（一）法治的内涵
　　法治作为一种理论学说，从它产生之日起就成为思想家、法学家关注的焦点。在西方，法治理论从古希腊缘起，由中世纪传承，到近代的更新，走过了一条漫长的历史道路。亚里士多德认为，法治优于人治，法治应包含两重含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定的良好的法律。［1］法治概念在现代的基本内涵是：法治是依据一定的价值观来构建社会的基本结构和行为方式（运行机制），形成以法律制度为主导的有序化模式。
　　法治这一概念的内涵，其核心在于确立和保障社会主体的自由权利和尊严。法治的价值意义就在于保障和促进公民的权利，并且要创造一个正常的社会生活条件，使个人合法愿望和尊严能在这些条件下实现。正是在这个意义上，法治也意味着法律是对国家权力的制约。［2］那么其必然是以制约国家权力，保障公民权利为核心的，包含着民主。无论是从制度层面还是从价值理念，法律的精神与内容中都充分蕴含和体现着民主，同时民主的进一步发展与丰富都要求法律在原则和制度上加以体现。
　　由此可见，法治与民主有着天然的关联，法治也意味保障民主的治理结构，要求政府与非政府组织建立起平等的合作关系，这种合作关系也只有在法治的秩序下才能得以生存、养大与发展。
　　（二）法治的基础
　　法治的实现不是一个游离于社会整体系统的孤立的过程，法律制度是通过理性反思抽象出来的一般规则，这种规则来自于生活实践。其实现不仅与其内在关联性要素有关，即其框架内部各个组成部分——权利模式和权力模式及其内部的各种制度、法律原理、原则、具体制度、规则及其内部的各个成分相关。而且与其外在关联性因素也不可分割，法律制度总是和社会中的其他因素，如经济、文化（观念、信仰等）历史等因素相关。
　　法律不仅仅是一种社会事实，它还是一种观念或概念，一种价值尺度，它不可避免的具有智识和道德的方面。［3］对于法治这种社会秩序中法律的遵行和维护以及良法的制定，离不开“大家共同分享的道德价值观念的要求和约束。”［4］包括公平、正义、平等、信任、诚信等道德理念精神。若信任、合作等社会资本缺失，那么理性的规则和制度将会被破坏，即已制定的法律不被自觉遵守和实施，造成猜疑、背叛、混乱等现象，扰乱社会秩序。因此，信任、合作和相互的行为期待为基础的社会资本，以及社会意识的理性化，是法治秩序不可或缺的社会基础。
　　（三）法治的理想
　　自愿共同体法治是一种正当性更为充足的秩序，是人类社会秩序的理想模式。自愿共同体法治是共同体内生的，不是权力体制从外部强加的。其中，法律是人们自己制定的规则，表达的是自己的意志、愿望和要求，法律中的一些禁则与制裁也是为了实现人们的互惠合作。与国家体制下的现代法治相比，这种法律规则是人们行为和观念的理性结晶，是外在行为规则与内在信仰的统一。
　　当然，这种法治的理想结构——自愿共同体的法治的实现与各国的法治状态和其政治、经济、文化传统等因素相关。为了更好地促进国家法与社会法的互动，要变政府或社会精英为民众立法为民众自我立法，变“送法下乡”为“下乡送法”，发展社会自治组织，推进非政府组织的发展与自治，创建其自律的理性规则，以与国家法形成多元良性互动，促进法治秩序的建构。
　　
　　二、合作与法治的关系
　　
　　当我们把分析的视角从理论求证转向现实考察时，就会发现国家与市民社会的关系是法治存在的社会基础，二者关系的变化要求法治的现有秩序必须做出相应的调整，以适应、推动和保障政府与非政府组织的合作关系；而二者的合作关系对于法治也有积极的意义，它将培育民主的土壤，促进实现法治的理想秩序。
　　（一）国家与市民社会的关系是法治的社会根基，前者关系变化必然要求后者秩序的相应变革
　　从历史上看，前近代西欧是市民社会与国家相复合、国家监护市民社会或国家吞并市民社会的不同状态，这些状态都无法形成法治的多元社会基础，而东方社会则一直是国家吞并市民社会的状态，在这里更多的是专制权力的肆虐，也无以产生法治。近代以来，市民社会从政治国家中解放出来与国家并立发展，进而形成了多元分散的社会权力和公私领域的明显分离，于是普遍利益和特殊利益、多元化的权利和权力便处于冲突与协调之中。为此，便产生了对理性规则的诉求，于是法律至上的精神与原则便得以确立。这样在西欧，市民社会与国家二元并立的矛盾发展，构成了法治的基础和根基。同时，法治也在随着市民社会与国家关系的变化而变化和发展。［5］
　　当代，随着经济发展，全球化进程加快，市民社会与国家关系变化，它们的关系不再体现为单纯的“对抗”。伴随着越来越多的市场失灵、政府失灵，治理理论告诉我们治理和善治的根基在于市民社会，并呼吁市民社会与国家的良好合作。吉登斯在《第三条道路》中指出，“国家与公民社会应当开展合作，每一方都应当充当另一方的协作者和监督者。”［6］那么这种市民社会与国家互动关系的新变化，必然要求法治也要随之更新和建构。
　　过去中国实行高度中央集权的政治经济体制，造成了国家包揽社会、权力侵吞权利的不均衡状态。改革开放后通过发展市场经济，进行政治体制改革，国家逐步把市民社会从国家的“监护”中解放出来。因此，中国的市民社会是在由与国家复合到逐渐由国家培育与扶植的过程中而发展起来的，这就决定了中国市民社会不会再走西方市民社会那种以与国家“对抗”为起点的老路。因此，现代中国的国家与市民社会突出的表现为一种互补与合作，这种互动关系也必然需要建立一种良性的法治环境。
　　（二）政府与非政府组织的合作将推进民主化，为法治培育民主的土壤
　　当代国家法治秩序必须建立在民主的框架基础上，建立在多元利益诉求和多元权力均衡的基础上。通过政府与非政府组织的合作，可以加强二者的对话协商，使民主的程序更具有浓厚的协商性和回应性，从而使法治秩序也将建立在更多的社会回应上，而并非仅仅通过国家法的服从达到，要促进国家法与社会法的回应。
　　目前，在中国，非政府组织代表和维护多元权利和利益诉求，他们在进行自我管理、服务的发展中，不仅代表本群体的整体利益和权利诉求，而且代表着被边缘化的社会愿望和呼声，参与制定和监督政治决策。如可以通过听证会、人民代表大会、政协会议等正式形式，也包括通过意见和建议、咨询论证等非正式形式，对各方主张和诉求进行容纳、综合和平衡。并且在协调共识的基础上，进行科学合理决策和建立规范制度，以促进国家决策和制度的公正和民主化，从而确立国家法秩序的民主均衡基础，使之更多地体现了多元权力对国家权力的制约和平衡。
　　（三）二者的合作将促进法治的理想-共同体法治的实现
　　现代社会中，非政府组织是这一共同体存在的形式之一。 在这种理想的法治模式下，就立法而言，共同体是依据规则、制度来约束成员行为的，而这种规章、制度就是共同体的法律，它是建立在自愿基础上的，主要由共同体所有参加者自我立法；而其规则主要是成员自己能接触到的生活话语；程序也成为成员同意并熟知的协商或协调过程。