2018政府保障“住有所居”责任的思考

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　　　　摘要：政府责任问题不仅是宪法、行政法研究的问题，而且应当是经济法学研究的重要课题。比较政府采用干预、参与两种方式介入经济活动，政府作为当事人参与经济活动承担法律责任似乎毋庸置疑。通过比较中国《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》和法国《可抗辩居住权法案》，可以看出：政府保障“住有所居”中承担的责任是对“城市低收入家庭”的责任。应当是一种对外而不是对内的责任，是财产责任而不是行政责任；实现政府责任需要建立相应的救济制度。
　　关键词：住有所居；政府责任；时外责任；财产责任；救济制度
　　
　　胡锦涛同志在党的十七大报告中提出：努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。联合国《伊斯坦布尔人居宣言》确定了两个全球目标，即保证人人享有适当住房和使人类住区更安全、更健康、更舒适、更公平、更持久，也更具效率。《伊斯坦布尔人居宣言》所说的居住理想是：“每个人都有个安全的家，能过上有尊严、身体健康、安全、幸福和充满希望的体面生活。”笔者以为，住有所居要能够成为现实，需要政府承担相应的义务及其责任。
　　
　　一、关于政府的责任
　　
　　关于责任政府的说法近些年不绝于耳，关于政府承担的责任，有行政、政治、道德、法律等方面责任说。张成福讲：“民主政治与民主行政在本质上必然是责任政府。责任政府意味着政府能积极地回应、满足和实现公民的正当要求，责任政府要求政府承担道德的、政治的、行政的、法律上的责任。同时，责任政府也意味着一套对政府的控制机制。”
　　笔者认为，不同的责任种类，一方面与责任的性质不同有关，另～方面可能与政府承担责任的对象有关。如，政治责任应当是“政府对议会的责任”，一般来讲。采取内阁制政府体制的称为责任政府，是指对产生政府的议会负有政治责任的政府；行政责任是下级政府对上级政府以及政府工作人员对行政机关在行使职权过程中的不当行为或违法行为的法律责任；道德责任则是政府对社会公众的责任，指政府应当积极地对社会公众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。
　　如果按照对内对外而言，责任政府既有对内的责任，也应当有对外的责任。政治责任和道德责任是对外的责任，行政责任是一种内部责任。遗憾的是，中国长期以来主要的制度建设是着眼于政府的内部责任。笔者认为，民主政治要求，除在政府体系内完善基于隶属关系和专门监察关系确立的内部责任关系外，更重要的是从政府体系外引进问责主体，促进政府对人民代表大会和民众负责的责任体系的诞生。
　　
　　二、政府保障“住有所居”责任的性质
　　
　　我们这里说的政府保障“住有所居”的责任是指法律责任。凯尔森讲：“法律责任的概念是与法律义务相关联的概念，一个人在法律上对一定行为负责，或者他在此承担法律责任，意思就是，如果做相反的行为，他应受制裁。”_习即政府有保障“住有所居”的法律义务，如果没有履行这一义务，应当承担相应的法律责任。
　　
　　1、中国目前规定的是一种对内责任
　　2007年8月《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(以下简称《意见》)第20条规定：对解决城市低收入家庭住房困难的工作要加强监督检查。2007年底前，直辖市、计划单列市和省会(首府)城市要把解决城市低收入家庭住房困难的发展规划和年度计划报建设部备案，其他城市报省(区、市)建设主管部门备案。建设部会同监察部等有关部门负责本意见执行情况的监督检查，对工作不落实、措施不到位的地区，要通报批评，限期整改，并追究有关领导责任。对在解决城市低收入家庭住房困难工作中以权谋私、玩忽职守的，要依法依规追究有关责任人的行政和法律责任。
　　江西省委副书记、代省长吴新雄在2006年11月9日就中低收入家庭买得起基本住房和群众代表进行座谈时明确表示：中低收入者买不起房将追究市长责任。确保全省中低收入家庭只用8～10年“净”积蓄，就能买得起80平方米左右的经济适用房。江西省政府还将与各市市长签订相关责任状，如果中低收入者买不起房，将追究市长的直接责任。江西将出台更为详细的政策、措施和办法，由江西省建设厅、国土资源厅、发改委等部门认真研究经论证后正式公布，于2007年全面实施。
　　上面规定的责任，无论是国务院的规定还是江西省的规定都是一种行政责任，是一种对内的责任。其核心特点是行政性、不对等性，是下级对上级负责。对于这些责任，中国的官员非常关心，但对社会的影响不大，与相关当事人也没有什么直接的关系，但却是中国政府责任制的实质性的内容。这一行政性责任虽然缺乏程序，具有很强的行政性，但也能够运作有效。中国行政性问责制的特点是：中央政府针对地方政府；上一级官员针对下一级官员。中国的行政性问责，往往是根据领导人的意愿来问责，是表明领导人的决心和信心，似乎不是为了解决相关当事人的问题。
　　
　　2、法国规定的是一种对外责任
　　法国政府部长会议2007年1月17日通过了《可抗辩居住权法案》，承诺增加住房建设投入，在法国基本实现人人有房住。该法案规定，政府应满足低收入者、无家可归者等人士对由政府补贴的社会住房的需要。从2008年12月1日起，在住房申请没有收到满意答复的情况下，5类住房困难户(无房户、将被逐出现住房且无法重新安顿者、仅拥有临时住房者、居住在恶劣或危险环境中的人、与未成年子女同住且住房面积不达标的人)可向主管部门要求解决住房问题，如问题得不到解决，可向行政法院提起诉讼。从2012年1月1日起，“可抗辩居住权”将向更大范围的人群开放。
　　法国规定的责任如果说在法国是一种行政责任，但是在中国显然已经不是了。因为中国的行政责任除了行政主体和公务员的行政处分，就是行政相对人的行政处罚等责任。而《可抗辩居住权法案》规定的是政府对“住房困难户”的义务及其责任，是一种对外的责任和财产责任。其核心特点是平等性，有程序保障。
　　
　　3、对法国规定的分析
　　笔者以为，法国《可抗辩居住权法案》规定的责任，即政府保障“住有所居”的责任，可以用经济法中政府参与经济活动理论进行分析。
　　(1)政府参与经济活动法是经济法的重要组成部分
　　政府参与经济活动法是经济法的重要组成部分，与政府干预经济活动法所不同的是，在政府参与经济活动法中，政府处于当事人的身份，直接与相对一方发生物质交换关系，享有权利、履行义务并承担相应法律责任。政府参与经济活动的身份有公权主体和私权主体之分，政府保障“住有所居”的责任应当是政府作为私权主体参与经济活动的法律责任。
　　国内外许多经济法学者都注意到，政府作为一方主体，在不同的经济法律关系中有不同的地位，并提出了政府以私权主体的身份“参与”经济活动的一些基本理论。当然，有的学者并没有直接用“参与”或“参与法”的概念。