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摘 要:高校学生申诉制度作为高校内部的一种行政纠错机制,以学校对 学生的特殊行政关系为基础,具有准行政复议的性质。现行高校学生申诉制度由于在机构 设置、人员组成、程序效力等方面存在诸多问题,导致制度运行中出现价值偏离。统一申诉 处理委员会的组织规则、规范处理程序、明确权限与效力,是完善高校学生申诉制度的必要 之举。
关键词:高校;申诉制度;学生申诉处理委员会
Abstract:The university student appeal system is an administra tive error?correcting mechanism within universities. It is based on the special administrative university-student relationship and has the nature of quasi?ad ministrative reconsideration. Due to the inadequacy in institutional set?up, personnel composition, and the procedure effectiveness, many problems exist in t he current university student appeal system, which has led to value deviation in the operation of the system.
To perfect the university student appeal system,the Appeal Committee must unify its organization rules, standardize its operatio n procedure and specify its power and efficiencies.
Key words:universities; appeal system; Student Appeal Commit tee
高校与学生之间的关系历来具有浓厚的行政管理色彩,学生往往很难行使其 话语权。然而近年来,随着大学生与母校产生纠纷甚至状告母校的案件日益增多,高校学生 合法权利的保护问题日益成为法律界和教育界共同关注的热点问题。2005年9月1日起实施的 《普通高等学校学生管理规定》(以下简称《规定》)确立了普通高等学校学生申诉制度,明 确高校学生对于处分享有陈述权、申辩权和申诉权;高校应当成立学生申诉处理委员会,受 理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉以及必须具有相应的申诉程序 等。学生申诉制度是高校依法治校、依法治教的必然要求,体现了高等教育对“人”的尊重 ,对保护学生的合法权利有重要意义。本文拟以高校学生申诉制度为研究对象,通过对高校 学生申诉制度运行机制的法理分析,探讨高校学生申诉制度之属性和现行制度价值偏离之问 题所在,进而探索高校学生申诉制度完善之对策。
一、高校学生申诉制度建立之法理依据
申诉 权是我国公民的一项基本宪法权利,是指公民对国家机关作出的决定不服,可向有关高一级 国家机关提出请求,要求重新处理的权利。接受申诉的国家机关包括行政机关和司法机关, 据此,申诉权也可以简单地分为非诉讼上的行政申诉和诉讼上的司法申诉。高校学生作为公 民的组成部分,理所当然享有上述申诉权,尤其是涉及学校所作出的处分决定将改变学生身 份、取消其通过艰辛努力而获得的受教育资格时。但问题在于高校学生申诉制度中的“申诉 ”主要是指校内申诉制度。按照教育部《规定》第60条:学校应当成立学生申诉处理委员会 ,受理学生对取消入学资格、退学处理或者违规、违纪处分的申诉。这就是说,校内申诉制 度既是以学校为被申诉方,又是向学校所设立的申诉机构提出,这似乎颠覆了传统申诉制度 中受理申诉的机构通常是国家机关的概念,也难免会让人产生学校既是运动员又是裁判员之 联想。
教育部《规定》第63条还规定:学生对复查决定有异议的,在接到复查决定书之日起15个工 作日内,可以向学校所在地省级教育行政部门提出书面申诉;第64条规定:从处分决定或者 复查决定送交之日起,学生在申诉期内未提出申诉的,学校或者省级教育行政部门不再受理 其提出的申诉。由此可见,校内申诉成了与校外行政申诉对接的前置程序,而且在法院对纠 纷不予受理的情况下学校申诉委员会作出的决定有可能成为最终决定。那么高校究竟凭借何 种特殊性取得了处理内部纠纷的优先权?而且是通过“申诉”的方式行使类似于行政机关的 职能?对此,有必要从行政法的角度对高校管理权的性质及高校的内部关系进行法理分析。
1.高校对学生的处分属特殊行政行为
当前,我国对高等学校管理权的性质规定还较为模糊,理论界和实务界也存在诸多分歧。甚 至有学者认为,企业对员工的权利和高校对学生的权利性质是相同的,高校与学生之间的关 系也是民法上的服务契约关系,高校对学生作出退学等处理是依据合同作出终止合同 的单方法律行为。这种观点其实是忽略了高校和企业在法律地位上的差异。
高校依法享有的自主管理权和企业享有的管理权相比,高校的某些管理权具有公权性质,具 有典型的权力特征,如 招生、学籍管理、学位、毕业、奖励、处分等,在性质上当属行政权力或公共权力。学校权 力 行使的依据往往是相关法律、法规和规章,如《中华人民共和国教育法》(以下简称《教 育法》)第28条规定:由学校行使对受 教育者进行学籍管理、实施奖励或者处分的权利;《中华人民共和国高等教育法》第41条又 进一步对高等学 校行使这一权利的方式作了明确规定:高等学校的校长以主持校长办公会议或者校务会议的 方式行使对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分的权利。可见,高等学校在教育过程中作 为管理主体,是按照国家法律法规的授权在进行管理,是代表国家行使处分权,实际上是一种 依法行政处分的行为。因此,涉及高校对学生作出取消入学资格及退学等重大处分决定时, 它所行使的这种处分权理应被认定为一种行政权,或者说是行政权的延伸,从中也充分体现 了高校作为授权行政主体在教育管理中所具有的自主性。
当然,高校与学生之间的法律关系并不是单一的,在高校对学生实施管理的过程中,“既有 可能发生学校侵犯学生人身权、财产权的民事法律关系,也有可能发生学校行使法律、法规 授权的教育行政管理职权侵犯学生合法权益的行政法律关系”[1]。但我们在此所 探讨的仅限于当前高校申诉制度所受理的事项,即取消入学资格、退学处理或违规、违纪处 分,由此所发生的关系就当属行政法律关系,发生的纠纷也可归入行政纠纷。只不过这种行 政关系还具有不同于通常行政关系的特点,即各高校在行使对学生的处分权时,不仅宏观上 体现的是一种法律法规授权的行政行为,而且具体处理时往往是以其各自的内部规则为依据 的,当前法律对此类内部规则的制定赋予了相当大的自主权,一般来说学生并不具有对这些 规则提出异议的权利,也不具有对处分程序提出质疑的权利。这就使得高校对学生的上述处 理决定具有特别的权威性,也反映出高校与学生之间的关系不同于普通的行政法律关系,而 是一种双方地位极不对等的特殊行政法律关系,即大陆法系行政法上所称之特别权力关系 ,学生在此种特别关系中的地位要比一般行政法律关系更处于弱势。
2.高校申诉制度具有准行政复议性质
既然高校对学生的处分是一种行政行为,要否定或者改变已经生效的行政决定,只能通过行 政复议和行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第15条规定:“对法律、法规授权的组 织的具体行政行为 不服的,分别向直接管理该组织的地方人民政府、地方人民政府工作部门或者国务院部门申 请行政复议”。据此,如果对高校作出的处分决定不服,应该可以向该校的主管部门省教育 厅或者国务院教育部申请行政复议,在高校申诉制度出台之前的情况正是如此。我国《教育 法》第42条中就有规定,受教育者对学校给予的处分不服可向有关部门提出申诉。这一规定 虽然有些含糊其辞,但也指出了此类纠纷的可申诉性。只不过随着今后学生不服学校处分 的纠纷日益增加,让“有关部门”来受理所有这些申诉,恐怕在机构和人员上没有特别设置 是会应接不暇的。与其这样,还不如利用高校的现有资源来组建学生申诉机构,受理学生申 诉案件,以实现纠纷解决机制上的专业、高效、便捷等特点。因此可以认为,国家教育部正 是通过制定《规定》,将受理学生申诉的权力进一步授权给了各高校,从而使高校学生申诉 制度具有了类似行政申诉的属性。这种行政申诉,可以认为是向教育管理部门受理行政申诉 的制度延伸,是教育主管部门对申诉受理权的依法让渡,从本质上看,从属于整个教育行政 复议制度。但由于学校毕竟不是一般意义上的行政机关,因此可将高校学生申诉制度视为一 种准行政复议制度。上述高校学生申诉的制度设计,虽然有可能使人担忧校内申诉机构作出 的决定是否公允和中立,但应该说从制度本身而言是具有其合理性的。因为通常高校对学生 的处分是由某个职能部门作出的,在处理过程中,无论是事实认定、适用依据还是处理程序 都缺乏监督和纠错机制,由此出现的不良后果,本不是高校从自身发展和影响方面所希望看 到的。因此,通过校内行政的全面支持,建立独立于该职能部门之外的由适当人选组成的学 生申诉处理委员会来受理学生的申诉,以纠正相关职能部门对学生作出的不适当处理决定, 这在理论上是完全可行的。同时,只要机构设置科学、程序健全,在实际运行中也是便捷 有效的。与之前只能向教育主管部门申诉相比,校内申诉制度不但便利了学生,增强了处理 过程中的专业性,降低了对学校有可能产生的负面影响,也分解了原主管部门受理学生申诉 案件的压力。而且从制度效果上看,校内申诉制度这一非司法的救济手段在国外以及台湾等 地也被证明是行之有效的。
然而,就目前来看,由于高校学生申诉制度的运行机制尚不成熟,加上“申诉”一词本身在 我国的运用就显得较为混乱,学者们对学生申诉处理委员会(以下简称“申处委”)的性质 地位还解释不一。如有学者认为,“申处委”是一个独立的“行政仲裁机构”,因为“申处 委”显然不属于《中华人民共和国行政复议法》中规定的复议机关,亦非诉讼意义上的法院 ,行政法理上3 种可供选择的途径(复议、诉讼和仲裁)中,“申处委”的地位“剩下唯一可能的只有仲裁 了”[2]。可是,行政仲裁主要是指针对行政合同争议所作出的裁决,而根据我国 《中华人民共和国仲裁法》的规定,依法应当由行政机关处理的行政争议是不能仲裁的。如 果我们不能否认高 校对学生的处分是一种行政行为,由此而引起的争议具有行政争议性质,那么,将此类争议 的处理机构认定为是行政仲裁机构显然也是不合适的。 |
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