2018自然灾害应对中的行政征购及其法律规制

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　　　　摘 要：行政征购是行政主体为达法定目标而强制购买公民、法人或其他组织的产品或服务的单方行政法律行为，是行政主体有效应对突发事件、保障公民生命健康权及生存权不可或缺的手段。然而，为保障公民、法人或其他组织财产权，防止行政征购权的滥用，法律必须规定行政征购的适用条件、简捷程序及事后救济程序。
　　关键词：行政征购；正当性；法律规制
　　
　　Abstract：Administrative compulsory purchase is an agency decision on buying products or services for statutory objectives for the citizens，the legal persons or other organization，and it is also a main administrative method to deal effectively with the emergencies and safeguard the right of life，the right of health，and the right of surviving. In order to protect the property rights and control the government，the conditions of application，simple procedures and post-relief program of administrative compulsory purchase must be clearly defined by law.
　　Key words：administrative compulsory purchase； legitimacy； regulations
　　
　　发生于2008年5月12日14点28分的四川汶川大地震，给灾区人民的生命财产安全造成了特别严重的损害，也给全体中国人民乃至全世界的人们造成了重大的心理创伤和心灵震撼。灾难无情人有情，为了取得抗震救灾的伟大胜利，我们不仅需要激情、勇气和胆魄，更需要超人的理性与智慧。在此次抗震救灾过程中，行政主体采取了一系列公共行政方式筹集调拨抗震救灾所急需的物资和服务。其中，行政征购所发挥的作用及其引发的问题特别值得关注。
　　
　　一、行政征购及相关概念
　　
　　作为一种行政方式，所谓行政征购，是指行政主体为达法定目标强制购买公民、法人或其他组织的产品或服务的单方行政法律行为。
　　具体如下：
　　①行政征购的主体是负担公共行政职能的行政主体，不享有公共行政职权或负担公共行政职责的一切社会组织或个人，都不得采取行政征购，即行政采购的国家垄断性。
　　②行政征购的目的是为了获取达成公共行政目标所必需的产品或服务。
　　③行政征购的客体是产品(动产)或服务。
　　行政征购与最狭义的行政征收、行政征用易于混淆，有待澄清。行政征购与狭义的行政征收的共同之处在于，均以支付一定的对价为条件强制取得他人财产的所有权，即行政征购或行政征收的法律效果均为财产所有权的转移(注：在我国行政法领域，行政征收是一个外延非常广泛的术语，既包括行政主体为达成公共利益之维护、在给予公平补偿的前提下强制取得他人不动产的行为，也包括税收征缴、行政规费的征缴等。而在德国、我国台湾等法域，行政征收仅仅指为公共利益在公平补偿前提下强制取得不动产的行为。本文所谓狭义的行政征收即指此类。)。所不同的是，行政征购的客体一般是作为动产的产品、服务，而狭义的行政征收的客体一般仅为不动产，而不是动产和服务。行政征用是行政主体向特定相对人征用或征调财物并给予一定补偿的行政决定，行政征购与行政征用相比较，根本的区别在于：行政征购的法律效果是产品或服务的所有权转移，而行政征用的法律效果一般为财产使用权的暂时让与[1]。例如，在此次汶川大地震抗震救灾中，救助灾民所急需的药品、帐篷、临时住房的板材等产品以及医疗、运输、心理辅导等服务的取得，除了依赖政府的战略储备、社会自愿捐助之外，行政征购发挥的功能不可忽视。
　　④行政征购的根本特性是强制购买，即行政主体以行政命令之方式强制购买自然灾害防治中所急需的产品或服务。
　　强制购买命令具有强制执行效力，产品或服务的产权人必须服从强制购买命令，积极履行行政征购所确定的义务，否则，行政主体可以强制执行。行政征购与私法上的买卖契约相比较，共同之处在于：均以支付对价的方式取得公民、法人或其他组织的产品或服务，不同之处在于：私法契约遵循契约自由原则，只有契约双方当事人基于自由意思表示达成合意，方能引起产品或服务产权的转移；而行政征购遵循依法行政原则，产品或服务的所有权基于行政主体的单方意思表示而转移，剥夺了产品或服务产权人的产权出让自由以及要价自由。总之，私法契约领域严格禁止强卖强买，而行政征购则是法律特别允许的强买。
　　⑤行政征购在本质上属于单方行政法律行为，具有公定力、确定力、拘束力、执行力等效力。也就是说，行政主体一旦作出行政征购决定并送达行政相对人，行政相对人就必须服从并履行义务，否则，行政主体可以强制执行。
　　
　　二、行政征购的正当性基础
　　
　　行政征购的本质是强制购买，它同市场经济体制下产品和服务流转的一般法律原则即买卖自由并不一致。一般来说，在正常的社会生活和市场经济条件下，行政主体为达公共行政目标所需的产品和服务，通常可以在自由竞争的市场上自由购买。行政主体自然不需要也不得运用行政征购权强制购买他人的产品和服务。否则，行政主体必将成为市场秩序的最大破坏者，也是宪法和法律所确认、保护的财产权的最大威胁。那么，立法者基于什么样的正当性理由，将强制购买产品、服务的权力授予行政主体呢?
　　在宪政和法治时代，行政主体肩负着尊重宪法和法律、维护宪政法律秩序、尊重人性尊严和照顾国民生存与发展的艰巨使命。为了完成该使命，法律必须考虑各种社会情形，并根据不同情形授予行政主体必要、适当的行政权力，作为行政主体履行神圣使命的必要武器。行政征购无疑应是这一武器库中必不可少的一种，作为强制购买产品或服务的一种行政手段或方式，行政征购的正当性基础主要有二：
　　1.行政主体负有保障生命健康权、公民生存权的法律义务
　　在人类社会发展过程中，难免会发生重大自然灾害、战争、重大公共卫生事件、重大环境事件、生存必须物资的严重短缺等，此等事件往往会引发社会生产、生活秩序的失范，特别是公民生命健康权、生存权遭受重大威胁的集体事件，在此情形下，行政主体必须积极救助并采取一切力所能及的手段保障公民生命健康权、生存权。此等义务不仅是宪法上公民生命健康权、生存权的应有之义，而且在《中华人民共和国防震减灾法》(以下简称《防震减灾法》)、《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突出事件应对法》)等法律文本中也有明确的规定。