2018反思国有资本经营预算法律制度的目标定位

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　　　　关键词:企业国有资本；经营预算；国有企业；国有控股公司；国有资产保值增值
　　内容提要:《中华人民共和国企业国有资产法》第六章专章规定国有资本经营预算法律制度，虽然仅有五个条文，但对于国有资本经营预算的编制主体、范围和编制原则等都作出了重要规定。受近年来国有资本经营原则保值增值理念的影响，该法对国有资本经营预算法的目标定位出现了一定的偏颇。在现代市场经济中，国有企业的功能具有二重性：在具体的经济活动中具有营利性功能，在宏观经济调控中具有非营利的社会功能。我国社会主义公有制的性质决定了国有资本的性质具有二重性即增值性和公益性。国有资本经营预算制度是国有资本经营的监管方式，是政府宏观调控的重要法律手段。国有资本经营预算的编制主体应当有发展改革部门参与。国有资本预算应该分担构建新型社保体系的责任，应从政策上明确国有资本预算要服从全国统一的社会保险基金预算。
　　一、从国有企业的定位看国有资本的性质
　　（一）从国有企业的产生和发展历程认识国有企业的双重功能
　　1、西方发达国家国有企业的发展历程
　　第一次世界大战以前，资本主义国家实施自由竞争的经济政策，西方社会奉行‘管得最少的政府就是最好的政府’理念，政府几乎不对经济进行任何干预，国有企业很少。只有英国、法国等老牌的资本主义国家将邮政、铁路、烟草置于政府的控制之下。在1929年至1933年的经济大危机时期，企业破产的浪潮以及大量的失业使政府不得不积极参与市场体系的重建工作，并力图使企业的利润和工人的收入恢复到正常的水平，因此，国家干预之风遍及旧的资本主义自由市场体系。1929年经济危机开始以后，为解决国计民生的紧迫问题，按照罗斯福新政的要求，美国建立了一些国有企业，包括财政公司、信贷公司、进出口银行、农作物保险公司、联邦保险公司等。美国迄今为止最大的国有企业—田纳西河流域管理局，就是这一时期开始建立的。田纳西河流域管理局的产生，标志着美国国有企业的发展进入了新的阶段。美国人将田纳西河流域管理局的产生和发展称为“伟大的试验”。[1]
　　在第二次世界大战期间，西方国家的经济尤其是私有经济遭到严重破坏，战后初期西方国家又普遍存在资本短缺、物价飞涨和生产萎缩的现象，大批中小企业倒闭破产，经济陷入瘫痪状态。私营经济的普遍不景气，使得完全依靠私人资本进行大规模技术更新和新投资的策略无法实施。第二次世界大战后，特别是从20世纪50年代起，新技术革命的浪潮席卷欧美，随着以社会化工业化为特征的科技革命的深入发展，一系列新的社会性问题接踵而至。从理论上看，西方国家在战后为了迅速恢复经济，都普遍采用了凯恩斯主义的理论。英国自1945年开始就将一系列基础工业和英格兰银行收归国有。第二次世界大战结束后，美国就开始着手处理战时建立的国有企业，并且主要集中于基础设施部门和高技术产业部门，有资料表明，二战后至20年代70年代初期，美国政府在工业和公用事业部门投资总额达到1567.7亿美元（按1947年至1949年不变价计算），占同期国家投资的57.2%。[2]
　　由此可见，西方国有企业的产生，归根到底还是因市场失灵而导致政府对国民经济进行宏观调控的结果，是市场经济的一种完善和发展。
　　2、我国国有企业的发展历程
　　新中国成立之初，中央人民政府没收了官僚资本，根据不同情况接受了帝国主义在华企业，建立了以国有企业为基础的国营经济，掌握了国民经济的命脉，为国民经济的恢复和初步发展奠定了坚实的基础，经济发展取得的巨大成功。中央人民政府之所以能够在极其险恶的经济环境下赢得了财政平衡、市场稳定、生产恢复的胜利，是因为在社会主义性质的国营经济领导下，国有企业在国家调控下的市场体系中起到了举足轻重的作用。在第一个五年国民经济发展计划时期，我国重点建设了156个大型国有企业和694个较大的国有企业，我国工业总产值平均每年递增14.7%，创造了资本主义国家无法比拟的工业发展速度。[3]后来，由于连续不断的政治斗争的干扰，国有企业的经济效益不断下滑，国民经济几乎到了崩溃的边缘。
　　中共党的十一届三中全会以后，我国走上了以经济建设为中心的改革开放的道路。30年来，国有企业改革始终是整个经济体制改革的中心环节。经历了扩大经营自主权、制度创新和结构调整阶段后，中共十六大提出深化国有资产管理体制改革的重大任务，明确提出：国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。国有企业实现了从政府行政机关的附属向市场主体的转变，国有企业的经济效益得到了大幅提高，从2003年到2006年，中央大型国企盈利总和从不到4000亿元到超过7000亿元，国有企业利润实现了连续4年的高速增长。[4]据财政部统计数据，2007年国有企业实现销售收入18万亿元，同比增长20.1%，实现利润1.62万亿元，同比增长31.6%，上缴税金1.57万亿元，同比增长21.8%，创历史新高。[5]
　　纵观我国国有企业的发展历程可以看出，国有企业对国民经济的发展起着举足轻重的作用。国有企业不仅是独立的市场主体，促进我国市场经济体系的建立和完善，而且对宏观经济的引导和调控亦影响巨大。
　　（二）国有企业的双重功能决定了国有资本的性质
　　1、国有企业的双重功能
　　在市场经济中，作为市场经济微观基础和市场经济主体的企业，应当追求最大利润为目标从事生产和经营活动，实现其经济人的自然本能。同其他非国有的一般企业一样，作为市场竞争主体，国有企业也要通过自己的生产经营活动，向市场提供产品和服务，并努力实现利润最大化或实现成本最小化从这个意义上说，国有企业应当具有一般的营利功能。
　　与此同时，国有企业必须具有其特殊的社会性质和社会功能，从根本上说，这是源于市场经济本身发展的需要。在经济生活中，垄断、外部性、公共物品以及市场信息不充分等因素的存在，必然会导致市场失灵，从而使资源不能得到最优配置，在此情况下，市场经济的理想状态即帕累托最优状态也就不可能实现。此外，市场经济自身存在的功能缺陷还会造成经济运行中有可能出现大起大落的强周期波动现象，导致严重的失业或通货膨胀，同时还会导致经济结构失衡和总量失衡，这客观上需要政府对经济运行进行干预。一般来说，政府干预经济运行的方式有两种：一是运用经济政策进行干预，二是组建国有企业。其中，由政府投资组建国有企业是一种重要的选择，这种选择在某些行业、某些领域和许多场合都是不可替代的。在此情况下，由政府拥有或实际控制的国有企业，除具有一般的营利功能外，也就自然而然地具有了非营利的社会功能。如果国有企业丧失了这种功能，仅仅依靠政府实行财政政策和货币政策来干预经济运行，是难以克服市场失灵和弥合市场功能缺陷的。这是一切市场经济国家都普遍存在国有企业的重要原因。[6]
　　由此可见，在现代市场经济中，国有企业的功能具有二重性：在具体的经济活动中具有营利性功能，在宏观经济调控中具有非营利的社会功能。
　　2、国有资本的性质
　　长期以来，我国国有资本一直围绕国有资产保值增值、国有经济效益提高而运作，国有资产管理更侧重于国有企业及国有控股公司微观层次问题的解决。从社会各界的呼声及政府宏观调控的要求看，国有资本似乎应该发挥比保值增值还要大的作用。从国有资产管理到国有资本经营，再到国有资本经营预算，要求区分国有资本在宏观层面与微观层次的作用及具体要求。保值增值是国有资本在微观层次的作用及具体要求，引导并强调国有企业及国有控股公司提高竞争力，尽力实现股东利益最大化。但是，从国有资本宏观层面的作用及具体要求看，国有资本应该在提高全社会资源配置效率、解决一些深层次社会经济问题等方面充分发挥作用。国有资本不同于一般意义上的资本。一般而言，资本是能够带来剩余价值的价值。这可以从自然属性和社会属性两个方面来理解资本的本质：从自然属性看，资本是一个属于商品经济的特有范畴，是通过在连续不断的运动中占有和支配剩余劳动，以取得价值增值的价值，它属于社会生产经营不可缺少的要素，资本本身不反映社会关系；从社会属性看，资本与一定社会制度及生产资料所有制相联系，就必然反映该社会的本质特征，是一种社会关系的反映，是一种历史的生产关系。国有资本特别是我国的国有资本除具有一般资本的增值性以外，还应当反映出社会主义国家的性质—为广大人民的根本利益而解决社会资源配置效率和社会经济的公平分配问题。我国社会主义公有制的性质决定了国有资本的性质具有二重性即增值性和公益性。增值性是指微观上的保值增值而解决效率问题，公益性是指宏观上顺应国家产业政策而解决社会经济中的公平问题。
　　二、国有资本经营预算法的目标定位
　　自1994年颁布的《中华人民共和预算法》提出要实行复式预算后，党中央、国务院对于国有资本经营预算一直持鲜明的支持态度。2003年中共十六届三中全会首次明确提出“建立国有资本经营预算制度”;2004年温家宝总理在《政府工作报告》中再次要求‘抓紧完善国有资产监督管理相关法规和实施办法，研究建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系，进一步落实国有资产经营责任”;2006年，财政部受国务院委托，起草了《国有资本经营预算实施条例》并小范围征求相关各方的意见；2007年5月30日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，研究部署试行国有资本经营预算工作，2007年9月，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，明确了国有资本经营预算的收支范围和编制、审批与执行的相关内容，2007年11月20日《中央国有资本经营预算编报试行办法》出台；2008年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《中华人民共和国企业国有资产法》。由此可见，国有资本经营预算法的立法过程达14年之久。
　　（一）国有资本经营预算法促进和监督国有资产的保值增值1、国有资本预算法以促进和监督国有资产保值增值为主要价值目标
　　国有资产保值增值是建立国有资本经营预算制度的出发点之一。首先，国有资本预算法要求国有资本预算经营要客观反映国有资产保值增值的基本状况。国有资本经营预算的最基本职能就是统计和规划，它以国有资本经营收入和变现收入为主要来源，有计划、有目标地完成国有资本的支出，这一过程包含了一个国有资产保值增值的循环。因此，国有资本预算清晰准确地反映着每一预算年度或一定时期内国有资本总量增长或减少的额度，并通过相关程序，保证出资人的知情权。其次，国有资本经营预算有利于加强国有资产保值增值的监督。国有资本经营预算不仅要通过自身的机制设计，从国有资产管理的角度实现对资本保值增值能力的监督，同时作为政府预算体系的有机组成部分，还要使全部管理内容接受财政内部监督以及人大和审计的监督，从而实现对国有资产保值增值的多重监督。再次，国有资本经营预算将促进国有资产保值增值。国有资本经营预算本身不能代替国有资本经营质量的提高而实现国有资产保值增值，但国有资本预算可以通过体系和机制的设计促进国有资产保值增值。[7]
　　2、国有资本经营预算法促进和监督国有企业和国有控股公司提高管理水平
　　促进国有资产保值增值是国有资本经营预算微观职能的核心表现。具体地说，国有资本经营预算要把促进国有资产保值增值作为预算编制和执行的原则性导向之一，同时要在配套机制中把国有资产保值增值作为国企和国有控股公司经营绩效考评和激励机制的核心指标。保值增值应当是预算编制的一个基本原则。首先，以国有资产保值增值为导向编制国有资本中长期经营预算收入规模，要以国有资本年度经营预算收入逐年递增累加的数额为标准，即要求国有资产保值增值并反映在国有资本年度预算收入中，继而预测5年度、10年度的经营收入。其次，在国有资本变现预算中，国有资产、国有产权、国有股权等出售必须坚持国有资产保值增值的原则，合理评估和定价。最后，为了保障国有资产保值增值，在国有资本经营预算体系中需要建立国有资本经营绩效考评和激励机制。其中，绩效考评的主要指标就是国有资产是否实现了保值增值，并以此作为考核企业经营业绩和国资部门运营资本绩效的核心指标。
　　3、国有资本经营预算法通过保值增值实现政府宏观调控职能
　　作为政府预算体系的有机组成部分，国有资本经营预算是对政府在短期或中长期国有资本运营活动的反映，是国家凭借资产所有权以市场竞争的方式对国有资本进行价值管理。国有资本经营预算管理要通过微观层次上的国有资产保值增值来实现国有资本的一部分宏观调控职能。首先，国有资产保值增值是建立国有资本经营预算制度的出发点之一，通过国有资本经营预算客观反映国有资产保值增值的基本状况，更有利于加强对国有资产保值增值的监督。同时，通过体系和机制的设计，国有资本经营预算应当把保障国有资产保值增值作为国有资本经营绩效考评和激励机制的核心指标。其次，国有资本经营预算更要反映国有资本的社会属性，这才是国有资本存在的意义所在。国有资本预算完全可以通过规划国有资本“进”和“退”的领域和规模，通过资金调度，服务和支持全社会资源配置效率的提高以及弥补公共财政和社会保险基金的资金缺口，最终提高出资人的综合福利。
　　4、国有资产的保值增值在企业国有资产法中得到充分的体现和保障
　　在企业国有资产法的专门立法中，国有资产的保值增值作为其核心立法价值在多处得到体现。《中华人民共和国企业国有资产法》第一条规定：“为了维护国家基本经济制度，巩固和发展国有经济，加强对国有资产的保护，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，促进社会主义市场经济发展，制定本法。”由此可见，通过加强对国有资产的保护来发挥国有经济在国民经济中的主导作用，以维护国家基本经济制度是企业国有资产法的核心价值，而国有资产的保值增值无疑是对国有资产的最好保护。该法第七条进一步规定：“国家采取措施，推动国有资本向关系国民经济命脉和国家安全的重要行业和关键领域集中，优化国有经济布局和结构，推进国有企业的改革和发展，提高国有经济的整体素质，增强国有经济的控制力、影响力。’该法第八条明确规定：“国家建立健全与社会主义市场经济发展要求相适应的国有资产管理与监督体制，建立健全国有资产保值增值考核和责任追究制度，落实国有资产保值增值责任。”该法第十五条对国资委的定位是‘履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，向本级人民政府报告履行出资人职责的情况，接受本级人民政府的监督和考核，对国有资产的保值增值负责。”外，在《中华人民共和国企业国有资产法》有关国家出资企业管理者的选择与考核、关系国有资产出资人权益的重大事项、国有资产监督以及法律责任等章节对此也都作了具体规定。国有资本经营预算法律制度作为企业国有资产法的重要组成部分，也应把国有资产的保值增值作为其核心立法价值之一。
　　总之，国有资本经营预算制度是对国有资本经营与监管体制进行的制度创新；它已经脱离了传统经济体制的本意，表达的是一种在市场经济条件下的政府如何驾驭国有资本的方式，即国有资本经营的监管方式；它以提高国有资本和国有企业的运营效率即国有资产的保值增值为使命。
　　（二）国有资本预算法是政府宏观调控的重要法律手段
　　2007年9月8日，国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》（以下简称《意见》），决定试行国有资本经营预算。这意味着，近年来税后利润不断高速增长的国有企业将结束长达十三年独享红利的历史。《意见》开宗明义地指出，建立国有资本经营预算制度有四大意义，首要的两点是增强政府的宏观调控能力，完善国有企业收入分配制度。将国资经营预算当成调控手段，是政府宏观调控的重要法律手段。
　　1、国有资本预算引导全社会资本和资金的投资方向
　　经过了30年的改革开放，中国已经成为世界经济大国，经济总量排在全球第4位，在全球经济大国中，中国的国有资产数额最大、国有经济比重最大。国有资本在我国经济发展中占有举足轻重的地位，因此，国有资本的走向是其他非国有资本选择投资领域和行业的风向标。国有资本预算体系是国有资本变现预算和国有资本经营预算、年度预算和中长期预算的有机结合。这种多元的内容和周期结构对于引导全社会资本和资金的投资方向具有非常现实和积极的意义，可以为社会资本进入或退出某些领域和部门提供重要参考。首先，国有资本经营预算和中长期预算的结合将明确国有资本进入（发挥作用）的主要领域。国有资本经营预算在编制中长期支出预算时，一个重要的内容就是规划国有资本的经营性再投入，也就是要列出未来5年度或10年度国有资本投资（标志是产生国有资本增量）的领域和行业；据此，投资者和消费者能够较为直观地判断出未来国有资本发挥导向作用的领域和行业，调整私人资本、跨国资本走向，做出跟进或退出的选择。其次，国有资本变现预算和中长期的结合将明确国有资本“退出”的领域和行业。国有资本变现预算规划的对象是国家拟进行变现的国有资本，变现的领域和规模以及进度都可以清晰地反映在国有资本变现预算、特别是国有资本中长期变现预算中。对于社会资本来说，通过国有资本变现预算，可以预期国有资本在未来五年至十年退出或缩减规模的领域，同样有助于做出投资或撤资的选择。[8]
　　2、国有资本预算是市场配置资源的重要补充手段
　　在我国实现向市场经济转型过程中，市场在资源配置中的主导作用越来越强。但是，市场机制也不是万能的。在中国这样一个地区经济发展不均衡、计划经济体制的阴影尚没有完全消除的国家，市场机制以及市场竞争手段无法解决社会经济的公平问题，也无法消除与所谓的“经济外部性”相关的体制和机制障碍。因此，强调更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用的同时，也不能忽视政府在资源配置中的作用。国有资本是政府掌控的经济资源之一，如何实现这一资源合理利用的最大化，有效弥补市场竞争手段在配置资源中的不足，是国有资本预算管理的主要目标。国有资本预算作为市场竞争手段配置资源的重要补充。一是可以通过直接的收入划拨，实现对公共财政预算和社会保险基金预算的支持，解决现实的公共管理和社会保障方面的资金缺口，提高全社会的整体福利；二是可以通过资本调度，推进国有经济战略布局和结构调整，间接体现国家的产业政策、经济结构调整、区域协调发展政策，加大高新技术产业、先进制造业的投入，集中资源重点扶持关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业，促进区域协调发展。