2018WTO框架下可再生能源补贴的制度困境与消解路径

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WTO框架下可再生能源补贴的制度困境与消解路径
各国基于本国的环境发展与能源战略，都致力于促进可再生能源的发展，加大对可再生能源的投入。但是，由于全球经济的一体化因素，一国国内的政策往往因贸易纽带的传递性具有域外效力，使得可再生能源及其设备或原材料贸易，因国别不同而受到歧视性的待遇，从而引发贸易争端。2014年4月初，联合国贸易和发展会议（UNCTAD）召开绿色经济和贸易的专题会议，发布了《可再生能源贸易救济报告》，指出自2007年以来，世界范围内共有41起针对生物燃料、太阳能、风能等可再生能源产品的反倾销和反补贴案件。其中，中美风能补贴案具有较大影响。2010年12月22日，美国就中国向本国风力发电设备制造商提供补助、资助和奖励措施的做法提出磋商请求。美国认为，中国的政策对使用国产产品的企业提供优惠，因此违反了《SCM协定》第3条关于进口替代补贴的规定。此案虽然通过磋商的方式得以解决，但提醒了我们要高度重视可再生能源贸易纠纷，特别是其中有关补贴政策问题。
　　一、可再生能源补贴政策的制定缘由
　　目前，可再生能源相对于传统能源存在发展的成本障碍，各国为了促进本国可再生能源的发展，均制定了大量包括补贴在内的扶持政策。例如，德国的电价补贴和附加征收联动体系、丹麦的电价补贴和费用分摊制度、意大利的固定电价政策和配额证书交易制度、美国联邦层面的税收抵免政策和州层面的可再生能源电力配额制等[1]。从可再生能源所具有的环境污染低和不可枯竭的特点来看，各国制定相应的政策来支持可再生能源的发展存在其合理性和必要性。
　　在全球气候变化的背景下，世界各国均在不同程度上承担着节能减排的义务，发展可再生能源对各国来说是一个很好的，也可以说是必要的选择。可再生能源的特点决定了应对气候变化的挑战需要建立一套旨在刺激可再生能源发展的政策，政府的支持是确保可再生能源发展的关键环节。其原因如下：
　　第一，能源部门一般会面临两个相关的市场失灵与传统化石能源的使用有关的负外部性内部化的缺乏（如温室气体排放）和与使用可再生能源有关的正外部性内部化的缺乏（如较少甚至没有温室气体排放）[2]。可再生能源的环境友好性和化石能源的真实成本都没有包含在它们的市场价格中，这使得可再生能源的产品价格相对昂贵，而化石能源的产品价格相对便宜。根据标准经济学理论，当市场不能提供理想的公共产品或不能解决各种外部性问题时，政府就应当对其进行适当的干预。
　　第二，从全球范围来看，每年对化石能源的补贴约为5500亿美元，而对可再生能源的补贴仅为430.460亿美元，这一差距加剧了上述市场失灵的影响[3]。为了弥补这一差距实现可再生能源产业的发展，政府必须实施相应的扶持政策，加大对可再生能源的资金支持。
　　第三，可再生能源产业的前期投资成本非常高，而消费者一般不愿意支付足够高的价格来支持可再生能源生产商，特别是在有可替代能源可以使用（尽管其不环保）的情况下。这时就需要政府对这类重大投资进行干预，为可再生能源生产商提供资金支持，使其克服成本障碍，能够以较低的价格出售他们的产品，从而促进可再生能源的推广和利用。
　　二、WTO框架下可再生能源补贴的制度障碍
　　近年来，可再生能源补贴所引发的贸易纠纷案件，讨论最热烈、影响最广泛的当属2010年加拿大影响可再生能源发电业的相关措施案（DS412，日本）和2011年加拿大的可再生能源上网电价项目措施案（DS426，欧盟）。这是到目前为止WTO争端解决机构作出最终裁决的可再生能源领域的仅有的两起案件因专家组和上诉机构对两案合并裁决，故下文统称为加拿大可再生能源发电设施案的专家组报告和上诉机构报告。案情：2009年，加拿大安大略省出台一项政策，规定风能及太阳能发电商必须从该省采购一定比例的设备，才能与安大略省政府签订清洁能源发电上网合同。根据该规定，当地含量比例分别为：（1）太阳能发电商采购当地设备比例应超过60%；（2）风能发电商（在岸）采购当地设备比例应超过50%。在加拿大可再生能源发电设施案中，欧盟和日本认为加拿大安大略省的上网电价补贴项目将太阳能和风能发电设备的当地成分含量作为能否享有上网电价补贴的条件的做法违反了SCM协定第3.1（b）条和第3.2条的规定，构成了禁止性补贴。。该案的专家组意见和上诉机构报告凸显了可再生能源补贴的制度障碍。下文结合该案对可再生能源发展的制度障碍做一分析。
　　（一）WTO补贴与反补贴规则的不足
　　1. 缺乏使可再生能源补贴作为合理例外的补贴类型。英国国际经济学家罗温菲尔德曾经指出：在国际贸易法上，没有哪个问题比补贴问题更有争议、更复杂。[4]从经济学角度看，补贴既可能被用来服务于重要和正当的经济、社会政策，也可能成为扭曲国际贸易、推行贸易保护主义的手段[5]。
　　SCM协定中不可诉补贴规定到期之后，目前并没有对绿色补贴作出特别规定，未将其与一般补贴区别开来，这就导致了可再生能源补贴措施的合法性受到挑战。对于可再生能源而言，有关生物燃料的补贴和扶持措施符合《农产品协定》所适用的范围，而对其他可再生能源补贴，如对风能发电设备、太阳能面板的补贴则受SCM协定的约束。但是，从目前的规定来看，《农产品协定》与SCM协定均未区别规定可再生能源的补贴。通过近几年来发生在可再生能源领域的国际贸易争端可以发现，根据WTO框架内目前有关补贴与反补贴的规定，成员国对可再生能源的补贴要么属于禁止性补贴，要么属于可诉性补贴。因此，从法律层面来看，补贴类型的缺乏使得可再生能源补贴在目前的WTO规则下处于十分脆弱的地位，其合法性随时会受到质疑和挑战[6]。