2018对我国当前行政机关在WTO领域相关工作改进的思考

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对我国当前行政机关在WTO领域相关工作改进的思考
WTO中争端解决案件之DS394、DS395、DS398分别为美国、欧盟、墨西哥诉中国的限制原材料出口案，同时DS431、DS432、DS433又分别为美国、欧盟、日本诉中国的限制稀土、钨、钼的出口案。以下分别简称原材料案 与稀土案，其中稀土案发生在原材料案之后。
　　两个案件均是由于中国对出口的限制而导致的争端，诉讼过程中的争议焦点当然就集中于对出口限制的依据以及合理性的辩论。在两个案件中，中方运用GATT20条b款、g款的一般例外原则作为抗辩，认为这种出口限制是与国内限制生产与消费的措施相配合，为有效保护可能用竭的天然资源的有关措施，因此中方都是竭尽所能在说明自己对于原材料、稀土、钨、钼的出口限制是属于一般例外规定的范围，故而对其的出口限制是在WTO框架中受到允许的，但对方坚决反对中方的这一抗辩，认为GATT20条b款、g款的一般例外原则在此不能予以利用。而最后不管是专家组还是上诉机构都未支持中方的请求，尽管对于部分条款适用的解释上诉机构与专家组有出现不一致的情况，但总体都对中方援引20条作为抗辩不予支持。
　　原材料案 与稀土案败诉原因的分析
　　原材料案与稀土案的败诉都是由多方面原因造成的，但其中最主要的因素便是中国的出口关税措施违反了《中国加入WTO议定书》中的减让承诺，以及我国相关政策只限制国外企业而未限制国内企业从而导致无法援引GATT20条环保例外条款。《中国加入WTO议定书》中的减让承诺即超WTO义务，是我国在入世之初与西方发达国家在谈判时的妥协产物，其中的11.3条款规定了中国除本议定书附件六中规定的产品外，都应取消对出口产品的全部税费。然而原材料中的绝大多数材料以及稀土都未在附件六的除外产品清单上，因此中国的出口关税措施违反了该减让承诺义务。同时WTO规定成员国以保护环境为目的而采取的出口限制措施应该在国内国外同等适用，而在这两个案件中都是只针对国外企业适用限制，而对国内企业则不加以同等的干预，从而就不能让人信服这些措施是真正的为达到保护环境的目的。
　　从时间上来说，稀土案发生在原材料案之后，因此应该更加具有针对性的做出有力抗辩与反驳，但两个案件都是以中方败诉为结果，也就是说中国在意识到原材料案的教训后，仍然没有采取实质的改变，故而无法援引更为有力的证据。之所以稀土案在原材料案之后没有实质突破，笔者认为这与当前我国行政机关在WTO领域相关工作的管理密切相关，中方在意识到原材料案的教训后，各行政机关并没有改变管理观念以及管理的措施，仍然采用单独限制国外企业来达到保护环境的目的，被国外批评者指出这只不过是给这些限制措施套上了绿色的外衣而已①。因此，笔者希望在吸取原材料案与稀土案的教训后，今后不会再出现类似的对即将枯竭的原材料资源进行限制却不能援引环境保护条款作为抗辩的情况。
　　从原材料案 与稀土案得出的行政机关在WTO领域相关工作的改进
　　如前所述，面对原材料案与稀土案败诉的教训，我国行政机关也应该从自身工作出发，转变管理观念，加强工作管理，改进工作方法。
　　首先，从管理观念上说，必须纠正WTO事项就是商务部的事这种错误的管理观念。我国当前的行政机关绝大多数都与WTO领域有着丝缕的联系，上到中央国家机关，下到地方政府机构，但往往一提到WTO，几乎所有行政机关都一致认为是商务部的事情，与自己毫无干系。给许多行政机关造成这一印象的原因有很多，或许是因为当初在入世谈判之时，商务部是起主要作用的部门，或许是因为在产生WTO争议之时，往往也都是商务部前往协商谈判，所以不得不说商务部在我国与WTO领域的工作中是最为重要、最为联系紧密的部门，但绝对不是唯一的部门。因此首先需要解决的便是管理观念的问题，必须纠正这种观念上的认识错误。
　　纵观国务院当前的机构设置，商务部、外交部、环保部、财政部、发改委等国务院组成部门都与WTO领域相关事项有着密切联系，比如在稀土案中，环保部于2011年公布了《稀土工业污染物排放标准》，该法规通过设置对稀土对空气污染物及水的排放标准，来限制稀土出口，同时体现其限制稀土出口的环境保护目的②；而海关总署、税务总局、工商总局、知识产权局等国务院直属机构也对WTO领域相关事项产生重要的影响，比如在原材料案中，外方指控的征收出口关税就是由海关总署实施的；在地方政府，各地方行政机关由于拥有管理地方企业的职权从而也影响到WTO领域的相关事项。因此WTO领域的事情绝对不是商务部一个部门的事情，商务部既不是事前预防争端产生的唯一部门，也不是事后解决争端的唯一部门，必须将各部门联系起来形成统一的整体去处理争端。
　　在现行的国家体制下，对于WTO事项最为直接接触的肯定是商务部，但其他行政机关，诸如前面所述的外交部、环保部、海关总署、税务总局等也都和WTO事项有着密切的联系，而往往在纠纷出现时，只有商务部是在全身心地投入解决争端，其他行政机关顶多也就算得上一个配合作用，完全没有去主动解决纠纷的意愿。当然这里面有着复杂的行政关系的平衡，这点我们无法改变，但至少也应该让其他行政机关真正参与到争端的解决中来，不仅仅是被动地去配合商务部提供相应的数据、法规，而更应该从本部门制定相关政策法规的历史背景、目的、意义、应对措施等本质上的事项进行分析，从容应对对方提出的尖锐问题。比如在稀土案中，对于稀土出口关税制度，中方是以保护环境为目的作为抗辩理由从而符合例外规定，但是稀土出口关税制度是由国务院关税税则委员会每年公布关于调整部分商品进出口暂定税率的通知以及关于关税实施方案的通知的方式来实施的，这些文件的文本中并没有体现保护环境的目的，也就难以证明其环境保护的说法。