2018论安全例外的不确定性对WTO稳定性的影响

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论安全例外的不确定性对WTO稳定性的影响
一、引言
　　国家安全就是国际法的阿喀琉斯之踵。国际法创制之处，国家安全就会导致某种漏洞，并且多是以明确的国家安全例外的形式出现。任何国家有权在遭遇严重危机时通过其他情况下不可得的手段自我保护，已经成为国际法律制度的基础特征。Schloemann和Ohlhoff的这段文字精准地表述了安全例外在国际法中的独特地位，即可能导致国际法律体系的崩溃，却又不可或缺。
　　GATT第二十一条的安全例外正处在这个位置。其独特的条文构造使得对它的解释模棱两可，自GATT时期起有限的争端均未能通过有约束力的报告，因此安全例外至今从裁决权到裁判标准一直处于不明确的状态。但，从最后一起安全例外的争端至今20年来，各成员国对援引安全例外始终保持克制，安全例外的存在并未损害多边贸易体系，并完成了从GATT到WTO的成功转型。
　　二、不确定性的内涵
　　GATT二十一条独特的条文表述是不确定性的根源。二十一条采取了一种主客观表述相结合的构成方式，具体条文如下。本协定不得解释为：（a）要求任何缔约国提供其根据国家基本安全利益认为不能公布的资料。（b）阻止任何缔约国为保护国家基本安全利益对有关下列事项采取其认为必需采取的任何行动：（i）裂变材料或提供裂变材料的原料；（ii）武器、弹药和军火的贸易或直接和间接供军事机构用的其他物品或原料的贸易；（iii）战时或国际关系中的其他紧急情况。（c）阻止任何缔约国根据联合国宪章为维持国际和平与安全而采取行动。
　　（一）裁决权的不确定性
　　由于二十一条采取了与二十条完全不同的其认为必需的主观表述，该条最大的争议就在于WTO专家组是否有权就安全例外作出裁决。裁决权的支持者与反对者都能为各自的观点找到合理的依据，而在有限的案例中专家组并未能作出实质性认定，导致这个问题至今悬而未决。
　　1. 反对裁决权的依据
　　第一，从二十一条的文本解读看，该条的表述与GATT中的其他例外作了有意的区分，此种区分使得专家组无权审查安全例外的情形。GATT中的其他例外对于必需采取的是客观化的标准，此种标准使得专家组可以通过审查具体条约用语来判断被诉方的行为是否必需。尽管二十一条也存在相应的客观标准，但是其认为必需的表述使得援引该条的成员国可以自行判断是否满足相应标准，从而拒绝专家组的审查。
　　第二，从实践中成员国的主张来看，发达国家总体上支持安全例外的自裁。第一例争端1949年捷克斯洛伐克诉美国案中，美国即主张安全例外作为实质上不受限制的免责条款，其援引只需要不破坏GATT体系。1982年欧共体在与阿根廷的争端中主张其贸易制裁是基于主权，而关贸总协定的二十一条是对前者的反应，美国代表同时宣称关贸总协定将何为每个缔约方认为保护各自安全利益所必需的决定权交给它们自己。
　　第三，从其他国际组织的解释来看，国际法院在审理尼加拉瓜诉美国案中分析过二十一条。该案中，尼加拉瓜就违反1956年《友好通商航海》条约项下的义务起诉美国，该条约允许签署方采取保护它们的安全利益所必需的行为。国际法院注意到，1956年条约采取了一种客观的审查标准，而与GATT隐含的主观标准不同，据此认定美国援引该条作为抗辩时不能排除国际法院的审查。尽管国际法院的判决结果对WTO不具备约束力，但分析时运用的国际法原理却是有参考作用的。
　　2. 支持裁决权的依据
　　支持专家组裁决权的观点则主张在承认成员国对主观标准自裁权的基础上，保留专家组对客观标准的审查权。这种观点认为，即便成员国可以自行决定何为他们的基本安全利益，对于二十一条中的具体标准如裂变材料、战争等仍应由专家组基于善意履行规则进行审查，将自裁性质引入到客观标准将会破坏二十一条内在的约束性意图。
　　此外，WTO仲裁机构曾在其他领域认定类似表述不能排除裁决权。欧盟的一项香蕉进口措施违反了GATT的规定，在欧盟未能撤销相应措施的情况下，厄瓜多尔采取了中止减让的报复措施，但是减让位于TRIPs而不是GATT。厄瓜多尔认为《关于争端解决机制的谅解》第22.3条中的缔约方认为的表述使得成员国有权自行决定中止哪个协议项下的减让为可行而拒绝仲裁机构的审查。仲裁机构驳回了厄瓜多尔的观点，认为缔约方认为的表述确实就中止其他协议下减让的可行性与有效性给给成员国留有余地，但是此种余地仍应受到仲裁机构审查。
　　（二）裁判标准的不确定性
　　由于没有一例涉及二十一条的争议完全通过争端解决机制得到解决，专家组几乎未能对具体的条约用语作出实质性解释。从GATT/WTO的实践来看，专家组对二十一条有限的分析集中于援引安全例外的程序性要求，而很少触及实体要求。专家组确定的程序性标准包括成员国除21（a）的情形外对全体缔约方的通知义务、受影响的缔约方在关贸总协定下的权利等。可以看出这些程序性标准相对易于达到，因此对于争端解决的作用远不如实体标准。
　　即便专家组的分析触及实体标准，也是解释特定情形是否符合该标准，而未能抽象概括地分析条约用语。例如，针对成员国就矿石用于一般熔炼而最终用于军事目的的情形是否属于21（b）（ii）中供军事机构使用的原材料的疑问，专家组答复称如果一个成员国出口商品满足交易目的是供应军事设施的标准，无论直接或间接，属于条文规定的情形。此项答复仅解决了供军事机构使用的一种情形，而未能对该项条约用语的涵盖范围作出抽象解释，因此除了答复中的规定外，其他情形是否满足条约用语的要求仍然是不确定的。