2018WTO农业补贴制度的演进

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WTO农业补贴制度的演进
　WTO成立于1994年4月15日，其前身是签署于1947年的关贸总协定（General Agreement on Tariffs and Trade，GATT）。多年来，关贸总协定缔约方和世贸组织成员一直都在致力于建立能被各方共同接受的补贴制度。农业补贴制度正是与一般补贴规则相生相伴，逐步建立和完善起来的。
　　1 关贸总协定阶段
　　从1929年颁布《农业销售法》（Agricultural Marketing Act）起，美国对农业一直奉行以价格支持为核心的补贴政策，导致农产品国内市场价格远高于国际市场价格，到二战结束时美国农产品大量过剩。面对国内严峻的农业形势，美国政府坚决抵制削减国内农业补贴水平，反对农产品国际贸易的自由化。1947年签订的《关税与贸易总协定》充分体现了美国的利益，未对补贴做任何界定，也没有区分农产品和工业产品，具有普遍的适用性。GATT1947对补贴的规定主要体现在原始文本第6、16和23条。其中第16条仅对缔约方应负的通知和讨论义务做了原则性规定；第6条是反倾销税和反补贴税；第23条是磋商程序。第16条规定，补贴方单方面认为己方存在增加出口或减少进口的补贴时，负有通知其他缔约方的义务；至于补贴对其他方的损害程度，则隐含的规定需要关贸总协定等机构的确定，规则本身却又没有明确规定严重损害的判断标准；即使在确定存在严重损害的情况下，补贴方仅负有进一步讨论的义务。第16条默许了主动申报式的测试方式，又缺乏刚性规定，在实践操作中难以真正发挥作用。
　　由于GATT1947原始文本第16条只规定补贴方负有通知和讨论义务，没有明确限制出口补贴，导致各缔约方滥用出口补贴，引起国际贸易的混乱。1955年，经过各缔约方讨论，最终在第16条中增加了出口补贴的内容。其中16.3条专门规范了缔约方对初级产品使用出口补贴的范围和程度。
　　进入1970年代，原欧共体农产品进口急剧减少，出口大幅增加，对国际农产品市场的影响越来越大，严重威胁到美国在国际农产品市场中的地位。为了方便利用国际贸易规则约束欧共体，以取消非关税措施为目标，美国于1973年发起关贸总协定第七轮多边贸易谈判东京回合（Tokyo Round），并最终达成了《关于解释与适用GATT第6条、第16条和第23条的协议》（The Agreement on Interpretation and Application of Articles VI，XVI，and XXIII of the GATT），即《补贴与反补贴守则》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures，SCMA），以及《国际奶制品协议》（International Dairy Agreement）和《国际牛肉协议》（International Beef agreement）等一系列诸边协议（Plurilateral Agreements）。由于美欧之间现实利益有较大冲突，东京回合取得的成果比较有限。但与关贸总协定此前有关协议相比，《补贴与反补贴守则》还是在一定程度上完善了国际间的补贴和反补贴制度。具体来讲，《补贴与反补贴守则》进一步规范了国际间反补贴税应遵循的原则，区别对待出口补贴和非出口补贴，并分别规定了不同的纪律。它还延续了GATT1947对初级产品和非初级产品的分类处理办法，认为补贴是发展中国家经济发展规划的组成部分，部分地反映了发展中国家的特殊利益诉求。《补贴与反补贴守则》承认出口补贴以外的补贴是各方实现社会经济目标的重要工具，也认识到其可能对其他方造成损害，要求各签约方避免造成这种有害影响。
　　但《补贴与反补贴守则》仍然未能给出补贴的严格定义，这致使专家组很难界定某些国内政策的性质，给签约方逃脱责任也留下了一定的制度空间；有些内容采取的措辞和术语含糊不清，以致GATT已通过的专家报告鲜见对这些条款的引用；没有关于对非出口补贴的强制性限制措施，只要求签约方善意地实施国内补贴政策，应在考虑特定案例的性质的同时，尽可能实际地权衡其可能对贸易造成的不利影响；反补贴税和补贴纪律的平行实施，为缔约方有选择地采取应对措施提供了可能，而从成本的角度考虑缔约方更偏好于用征收反补贴税的方式解决贸易纠纷，这损害了守则的严肃性，降低了协议的权威性。此外，东京回合达成的包括《补贴与反补贴守则》在内的9项守则，实际签约国只有24个（包括14个发达国家和10个发展中国家），属于诸边协议，仅对签约方产生效力，影响范围有限。因此，虽然GATT第16条有诸多不完善之处，1955年修正和缔约方全体在解决实际争端中做出的少数解释只能提供有限补充，但即便是在东京回合诞生《补贴与反补贴守则》之后，GATT1947一直都是GATT时期规范补贴的主要体制。
　　2 乌拉圭回合阶段
　　一方面，GATT前七輪多边贸易谈判，都没能很好地建立起国际贸易间关于农产品补贴的管理机制，农产品国际贸易长期作为一个特殊领域未能得到有效约束。另一方面，为了支持本国农业的发展和基于国内政治的需要，各缔约方尤其是发达国家竞相加大对农业的补贴，致使农产品大量过剩，结构严重失衡。进入1980年代以来，发达国家农产品倾销行为愈演愈烈，国际农产品贸易纠纷不断，贸易环境不断恶化。1985～1989年，GATT理事会专家小组共处理国际贸易争端40件，其中25件与农产品有关，占总数的63%，而同期农产品贸易仅占世界贸易总额的10%。1986年9月，为了遏制日渐严重的贸易保护主义和减少本国农业补贴预算开支，乌拉圭回合谈判在埃斯特角城举行，将农业贸易确定为中心议题之一。谈判主要在美国、欧共体和凯尔斯集团（即澳大利亚、加拿大、阿根廷、巴西、智利、新西兰、哥伦比亚、斐济、匈牙利，印尼、马来西亚、菲律宾、泰国及乌拉圭十四国）三方间展开。由于各方在削减农产品补贴方面分歧严重，谈判几经中止，历时七年半，最终在1994年4月15日达成《农业协议》（Agreement on Agriculture）这一具有里程碑意义的农产品国际贸易协定。