2018农村土地政策分析

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　　      　　摘要：当前，我国农村问题的核心仍然是土地问题。而土地问题的核心内容，则是农村土地制度。改革开放之后，中国对农村土地实行承包经营制度。尽管政府力图稳定土地承包关系，但这种关系却处于经常的变动之中。出现这种情况的原因，主要是农民之、集体和国家（政府）之间的利益争夺。而现行的制度又为农村土地承包制度的频繁变化提供了空间。解决问题的关键，在于处理好各种利益关系。
　　关键词：土地承包制度、社会保障、土地流转
　　农村土地实行承包经营制度，其基本含义，“是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地，由集体分配给集体经济组织内部的农艺家庭使用，并长期稳定、本集体经济组织成员平等地行使承包土地的权利。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，采取招标、拍卖、公开协商等方式承包”[1].农村土地承包后，土地的所有权性质不变。
　　中国农村土地承包制度的演变
　　中国农村土地承包政策是逐渐形成的，了解整个过程，有助于理解土地承包中各种问题的来龙去脉。
　　中华人民共和国前，中国农村土地实行私有制，土地占有极不平均。中华人民共和国成立后，我国农村土地制度的变迁大致经历了三个阶段，即土地改革到农业合作化运动，人民公社体制到现在的家庭联产承包责任制。1950年进行了土地改革，做到了耕者有其田，相对平均了地权。土地改革后开始了合作运动，到1956年全面实现了农业合作化，土地等生产资料由农民私有改变为集体所有。1958年，农业生产合作社改组为人民公社。人民公社彻底消灭了农村土地的私有制，实行了“三级所有，队为基础”的土地所有制。中共十一届三中全会后，农村政策开始发生重大变化。尤其是在1983年中共中央在《关于印发农村经济政策的基于问题的通知》后，全国农村由此普遍推行了包干到户。到1983年底，98%左右的基本核算单位都实行了包干到户，家庭承包经营的土地面积占耕地总面积的97%左右，实现了土地所有权与使用权的分离。为稳定农村的土地政策，1984年土地承包期一般应在15年以上。1993年又规定在原定的耕地承包期到期的，再延长30年不变[2].最近特别是2001年起，全国出现了农村土地流转即土地使用权转让的势头。截止到2001年底，全国农用地发生流转和集中的在5-6%左右。而在20世纪90年代初中期，这一比例只有1%.这次流转势头迅猛，形式多样，为农业的发展带来了活力，也产生了一些负面影响。 论文网 http://
　　二十多年来，中国农村土地承包政策虽几经变迁，但政策目标始终在于维持集体所有，均地承包、家庭经营和允许在农民自愿的前提下进行土地流转的大格局。后期的政策的制定以纠正前期政策执行中出现的偏差为起因，是这一时期政策的最大特点。政策的重点，在于延长土地承包期，稳定土地承包格局，限制发包方随意调整土地承包关系。
　　2002年8月29日，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，并决定于2003年3月1日起施行。正如该法第一条所指出的其主要目的是：“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，根据宪法，制定本法。”这部法律把家庭承包经营制度中比较成熟的做法固定下来，为以后农户能够以法律维护自身的土地权益提供了武器，将对促进中国农村的经济发展和社会稳定起到非常积极的作用，温铁军指出，法律是稳定的制度形态，政策是不断调整的过程，关于农民的土地承包权益的几个方面内容都写进了《农村土地承包法》，土地承包权成为目前为止农民享有的最广泛的权益。这标志着中国的农村土地承包政策将进入一个相对稳定期。这部法律强化了现行的农村土地承包政策，保证了政策的连续性、稳定性和严肃性，但对现存的一些棘手的问题并没有提出新的解决办法。今后土地承包关系稳定的程度，将取决于现有政策执行的有效性。下面笔者将结合该法，着重谈一谈影响土地承包制度稳定的几个主要因素。在进一步展开论述之前，有必要澄清几个问题，以有利于接下来的分析。 论文网 http://
　　家庭承包经营和农业现代化
　　我国实践表明，农村家庭承包责任制的确是一种有激励、有效率的制度。国家赋予农民从事家庭经营的土地权利，建立以家庭为单位的农业经营体制，把农民的努力程度与所获报酬联系起来，把农民的生产投入与经济收益联系起来，使农民在获得土地使用权后，有一定的生产自主权和剩余索取权，因而提高了对农业生产的投入和投资。并且在一定程度上克服了农业集体经营的低激励机制和高管理成本，克服了集体共同使用土地产生的外部性，降低了监督成本。那么，农业家庭经营制作为现代农业典型的组织形式，是否会成为农业的规模化经营和实现农业现代化的障碍呢？从世界范围看，无论是发达国家还是发展中国家，无论是土地资源丰富的国家还是土地资源稀缺的国家，家庭经营制已成为各国农业普遍采用的一种方式，经营主体都是以家庭为单位，只是在规模上有所差异。小规模经营的日本农业和大规模经营的美国农业，都已经完成了农业现代化的过程。因此，认为农户经营制度妨碍农业现代化发展是没有充分证据的。比较正确的说法是，农户经营的土地规模太小对农业现代化发展存在着不利影响，但两者之间也不是一个有前提必有其结论的直接因果关系；土地规模小是影响农业现代化发展的多种不利因素之一，但是这个不利影响是能够被其他因素代替的，如果资本供给充足的话，土地规模小的不利因素就能被替代，日本就是一例。小农经营同样能够接收很多现代农业技术，走以提高土地生产率技术为主的现代农业的道路。因此，发展我国的现代农业应当走节省资本和土地，而多用劳力的技术路线。我国的小农经营在采用提高土地的产出率的技术，比如说良种和多熟制，有充分的主动性。因此，家庭经营制对于农业生产这一类特殊而复杂的生产活动，是一种有激励、有效率的制度，各国的实践表明，对于农业生产经营，解决激励问题比实现规模经济更为重要。  
　　其实农地规模经营的效益并不明显，所以指望通过“土改”来集中土地从而实现“规模经济”的“理想”恐难实现。我国学者万广华、程恩江的分析则说明。我国的谷物生产几平没有规模效益，他们根据抽样调查数据得出的结论是，农业的规模效益是有限的，至少它不如工业的规模效益那样明显。而且有关规模经营的研究证明，在我国目前能达到的小型机械装备水平和以家庭成员为主要劳动力的家庭适度经营规模（都以产粮为主），南方水田地区的适度规模是20-30亩，北方旱作区为60-70亩，大约为现在的家庭经营规模的4-5倍，如要搞规模经营，这4-5倍的数据也较好地表明了土地的集中度，而要使得规模化的土地能保持稳产高产，基础设施的投资平均每亩需800-1000元，这就是实现农业现代化的基础条件。能够有上述条件的地方，在我国农村只是一部分地区，即东部沿海省市区中的部分经济发达地区和大城市的郊区。一项对江、浙、鲁3省5县（市、区）83户农业经营大户的调查资料显示，我国东部地区的规模经营仍然是以家庭农场