2018房产税改革的制度经济学解释及两个重要使命

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房产税改革的制度经济学解释及两个重要使命
近年来，我国的房价持续以较快的速度上涨，引发了人们对政府调控的关注。除了限购限贷、规范市场行为等各种调控措施，房产税制度的改革也成为一个备受关注的课题。从2011年开始，重庆和上海两个城市已经试行征收房产税。从中央政府的态度看，进一步扩大房产税的征收范围似乎是大势所趋。
　　在许多国家，尤其是发达国家，征收房产税已经有较长的历史。一般认为，除了能够增加政府的财政收入，征收房产税的一个主要目的是调节社会公平，使社会福利水平得到提高。不过，房产税是否真的有助于改善社会福利，学术界是有争议的。如Berkovec和Fullerton（1992）的研究认为，房产税的增加有助于增加社会福利；而Steven（2001）的研究则认为，房产税的增加有损于社会福利。更多的研究涉及房产税对房价的影响。比如。Ladd和Bradbury（1998）研究了美国的情况，认为房产税的变动与房价的变动之间存在负相关关系；而Poterba（1992）则认为，房产税的变动对房价没有影响。不过，无论对房价的影响如何，除了中国，鲜见有哪国政府把房产税作为调控房价的一种手段。
　　国内对房产税改革的研究也较多地集中在上述几个方面。如刘洪玉（2011）、刘蓉（2011）等许多学者都强调了房产税增加政府税收和促进社会公平的目标。而夏商末（2011）等人的研究则认为，房产税的征收将造成社会福利损失。如果社会福利有损失，社会公平就失去了意义。关于房产税对房价的影响作用，多数学者认为，征收房产税将对房价产生明显的抑制作用（郑博巍，2009）。也有学者认为，房产税对房价的影响不大（张鹏飞，2007），或认为房产税对房价的影响具有不确定性（苏环，2011）。
　　尽管对于房产税的确切作用存在争议，不少学者还是提出了一些建议，包括应当遵从于完善税制、降低房价、调节收入分配以及引导住房消费等政策目标（谷成，2011）；应当完善产权登记制度和房产征税评估制度，采取宽税基，低税率的设计思路（杜婕、周丽，2011）；应当提高税收效率，降低征税成本，统一改革方案，降低改革成本（刘洪玉，2011）；也可以考虑采用累进式财产税（李举达、李佐凡，2011）。
　　从经验水平上看，世界各国的房产税水平差异很大。较高的税率可能超过2%，较低的税率可能低于0.2%，相差10倍以上。这意味着任何国家的房产税都有自己的合理性，任何水平的房产税税率都有一定的存在理由。这个理由是什么？现有研究显然并没有提出比较公认的理论依据，各种观点都可以找到一定的经验作为支撑。不过，像上海市以某个某时点为界限，之前买的房就不承担纳税责任，之后买的房就要承担纳税责任，理由就更不充分。作为一项对社会影响重大的制度设计，房产税改革到底应该如何设计，显然需要更为可靠的科学依据。
　　在所有制的水平上，房产税改革显然是一种产权制度的调整。作为整个社会经济制度的一个组成部分，房产税改革显然不能孤立地进行设计，而应该放在整个制度体系中进行权衡。就与房地产市场关系密切的制度而言，土地使用权制度、小产权制度都是所有制的重要组成部分。另一方面，国际经验已经告诉我们，具体的政策或制度的选择并不具有唯一性。房产税无论是早开征还是晚开征，高税率还是低税率，是全国统一税制还是各地区自主裁量，都可以找到一些肯定的理由，也可以找到一些否定的理由。找到这些理由的交汇点，才有可能找到更为基本的科学依据。
　　根据政治经济学的原理，解释经济现象最基本的出发点是关于产权的所有制关系。由此出发，我们首先要把经济意义上的产权与法律意义上的产权区别开来，进而在经济产权所有制的水平上澄清房产税的作用。我们可以看到，房产税改革的真正作用是调整经济产权中私有产权与公共产权的配置关系。同样的道理，土地使用权制度和小产权制度的基本性质也是调整房产中私有产权与公共产权关系。因此，房产税改革的制度设计完全可以与土地使用权制度和小产权制度的改革统一起来，统筹安排。这样，房产税改革的整体设计就可以更为完整。
　　一、法律产权与经济产权
　　我们知道，马克思主义经济学把生产关系作为认识经济现象的基本线索。而产权的所有制形式是反映生产关系特性的一个主要内容。国内的政治经济学教科书一直都强调所有制对社会制度的意义（张国富，2005）。现代经济学虽然不太认可马克思的理论，但一般认为，制度经济学的一些基本内容与马克思的生产关系理论还是有不少相似之处的。最主要的一点是，制度经济学也把产权制度作为解释经济现象的一个基本要素。比如，著名的科斯定理认为，在产权明晰的条件下，市场可以通过谈判和交易实现效率。在科斯（Cease）所举的牛损坏庄稼的案例中，是农场主还是牧牛人对牛损坏庄稼负责，讲的就是产权分配问题。
　　不过，长期以来，人们在讨论产权制度时，指的是法律意义上的产权。比如，在许多文献中我们可以看到这样的定义：产权是经济所有制关系的法律表现形式。它包括财产的所有权、占有权、支配权、使用权、收益权和处置权。然而，在市场水平上，人们真正关心的是产权中的经济利益，而不仅仅是产权的法律形式。马克思早就批评把法学意义上的生产关系作为解释经济现象的立足点：分工和蒲鲁东先生的所有其他范畴是总和起来构成现在称之为所有制的社会关系；在这些关系之外，资产阶级所有制不过是形而上学的或法学的幻想。法律不过是维护经济利益的一种重要手段，法律意义上的产权不宜直接拿来解释经济学问题。