2018剖析农村公共财政：乡镇财政的困境和成因——对中西部地区乡镇财

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　　　内容摘要：我国中西部地区的地方财政遇到了越来越严重的困难。“吃饭财政”和“负债财政”成为普遍的地方财政形态。本文通过对江西和河南一些乡镇财政运作过程的个案研究来探索乡镇财政陷入困境的原因，认为现行财政体制造成的收入上敛以及地方教育支出沉重是重要原因之一。文章最后提出了进一步改革乡镇财政的政策建议。
　　关键词：公共财政/乡镇财政/地方财政关系
　　进入新世纪以来，中国的地方基层财政问题由于两个方面的原因受到学术界和政策研究界的强烈关注。第一个方面的原因是和中国自上个世纪九十年代以来改革财政体制、建立公共财政的努力联系在一起的。1994年，中国对中央和省的财政体制进行了重大的改革，在全国实行同一的分税制体制。这个改革一方面将税务和财政分开，明确了中央收入和地方收入，另一方面在事权的划分上也更为具体：中央政府主要承担国防、外交、中央统管的基本建设投资等全国性公共事务，地方政府则负责本地行政管理、公共安全、基本建设、城市维护和建设、文化、教育、卫生等地方性公共事务。不难看出，在事权的划分上这个体制更加符合公共财政原则。从支出方面来看，中央无疑减少了对地方支出的限制，财政支出更加分权了①。但是，分税制改革仅仅是明确了中央和省的财政关系，那么在省以下，尤其是县乡两级基层财政中分税制改革到底产生了多大的影响呢？从现有的研究来看，对比分税制改革的前后，至少县级财政发生了比较大的变化，县级财政的职能开始从办企业、发展经济转移到教育、地方安全等公共品的建设方面来，尽管问题还比较多（黄佩华，1999；世界银行，2002）。
　　但是，乡镇财政作为中国各级财政体制中最为基础的一级，其公共财政建立到了一个什么程度则缺乏实证研究。
　　就已有的文献来看，东部发达地区的公共财政建设情况较好，但是中西部地区则是发生了和公共财政原则相比较为严重的“偏离”，甚至干脆就是“吃饭财政”，且债务缠身，陷入困境，根本谈不上公共财政（周飞舟，2002；谭秋成，2002；汪涣生、彭先发，2001）。
　　那么，在中西部地区乡镇财政到底是按照什么原则运行的呢？这是本文要探讨的一个问题。
　　乡镇财政在近年来受到关注的第二个原因和“三农”问题中的农民负担有着密切的关系。现有的研究发现，在中西部地区，造成农民负担屡减不下、越减越重的一个很重要的原因是基层财政体制运行中存在着比较大的缺陷和问题，而这些问题又直接和分税制改革联系在一起（赵阳和周飞舟，1999；张军，2002；陈锡文，2003）。
　　总结现有的研究，中西部地区乡镇财政的困难和严重后果已经显得较为突出，但是这其中对于乡镇财政运作机制的实证研究则显得相对缺乏。换句话说，对乡镇财政困境的产生机制的研究还不足够，笼统地将其归因于分税制或者经济转型，都不能切实指中乡镇财政运作中的要害。而只是一般性地讲“中央财政喜气洋样，省市财政勉勉强强，县级财政拆东墙补西墙，乡镇财政哭爹叫娘”之类的流行语言就更难以说明问题的实质，对于理解乡镇财政的实际状况并无实际的帮助。
　　2001年，国务院发展研究中心农村部在全国三个县（湖北XY、河南YL、江西TT）进行了一次全面深入的农村基层财政状况调查，积累了大量这个方面的翔实资料和相关数据。本文就是在这些资料和数据的基础上，对乡镇财政的三个方面：收支结构、运转流程和困境成因进行比较细致的分析和讨论，以求读者在读完本文后，能够对乡镇财政的现状有一个比较清晰而全面的认识。
　　本文分成这样几个部分：第一部分讨论支出和收入，看看乡镇财政的收支结构有哪些特点；接下来展示一个乡镇财政的流程图，这个流程图将显示乡镇政府如何捉襟见肘、拆拆补补地过日子；最后一部分探讨乡镇财政何以会落到这个地步。在分析的过程中，笔者用一个乡的数据和资料做分析的基础，以图简明清晰，必要的时候结合其他乡的材料作对比和辅证。
　　一、乡镇财政的收入结构
　　乡镇财政的收入规模在地区间差异极大。在东部沿海地区，一个乡镇的财政收入可达几个亿，而西部地区许多乡镇则只有几十万的水平。笔者调查的几个乡镇财政收入维持在几百万元的水平，代表了中部地区一般的乡镇财政收入水平。在这一部分，通过对乡镇财政收入的分析，我们回答这样的问题：乡镇财政收入以什么部分为主？在过去的10年间这种收入结构有什么变化？
　　（一）乡镇财政的收入组成
　　一般说来，乡镇财政总的收入可以分为三个大的部分，即预算内的财政收入、乡镇统筹收入和部门收费。对于后两个部分，有些地方将其统称为预算外收入，而有些地区则只将收费部分划为预算外收入。下面分别对这三个部分做概念上的解释。
　　（1）预算内的财政收入。这是由乡财政所在县财政局的监督和指导下通过正规的税收入帐的资金。在一般的情况下，这是乡财政的最主要部分；预算内的财政收入还包括上级返还和补助收入。
　　（2）乡镇统筹资金。这是由乡农经站入帐管理的资金收入，又被称为“五项统筹”①。
　　在多数情况下，统筹款是按人头从乡内农民摊派收取的。在许多乡镇，农民的劳务负担（义务工和积累工）也被换算成钱按人头从每个劳动力收取，所以除了统筹资金，乡农经站还有一笔所谓的“民工建勤”收入。
　　（3）部门收费。这是乡镇的各个行政或事业单位在提供服务时的有偿性收费，如土管所向土地开发商收取的服务费；学校向学生收取的杂费等。值得注意的是，这部分收入有些是乡政府可以支配使用的，有些是乡政府不能支配的，由部门收取而部门直接使用，属于列收列支的范畴，如卫生院和学校的收费。
　　那么，这三个部分的比例如何？本文以江西TT县MS镇的情况为例来回答这个问题。
　　2000年MS镇的乡镇收入见表1.
　　从表1可以看出，预算内的财政收入占了接近3/4（包括预算内和返还补助），这是税的收入，而费的收入（乡镇统筹收入和部门收费，我们可以将其视为非预算收入）超过了1/4.其他几个县的情况也与此接近。由此看来，在不发达地区，乡镇财政的收入主要是以预算内财政收入为主①。