2018土地制度、城市化与财政金融风险——来自东部一个发达地区的案例

9940650

　　　外延扩张的城市化
90年代末以来城市化的提速，既反映了工业高度化后城市化与工业化相匹配的客观要求，更主要表现为政府主导的城市规模的外延扩张。到1998年，东部发达地区的Z省人均GDP超过2000美元，工业化水平超过60％，35个设市城市以占全省0.5％的土地创造了80.4％的国民生产总值，但城市化水平仅为33.5％。从1999年开始，Z省经济发生从小规模的乡镇企业、小城镇和专业市场向产业升级、企业集中于园区及城市迅速扩展的重大转型。
这一轮城市化突显两个重要特征：
政府主导。为了推进城市化，地方政府一方面不断修订城市规划，从1998年至今，S县和Y市分别作了3次城市规划修编，将城市规划面积分别扩大了30～40平方公里。另一方面就是在城市基础设施投资中扮演主要角色，包括兴建市政设施、交通、水利、广场、办公大楼等。S县为建设新城投入了140～150亿元，每年建设资金达60亿元左右。J市政府自2000年以来在城市建设方面总投资为233亿元，每年建设资金达58亿元。Y市政府1997～2003年投入城市建设和基础设施资金达近50亿元， 仅2003年就达18亿元之多。
外延扩张。Z省规划部门统计，2004年，全省33 个县级市以上的城市在建面积为1509平方公里。2000年至2004年五年间，城市面积扩张平均每年达126.4平方公里，是前五年的3.4倍。具体表现为：一是征新地。Y市于1988年建市时只有11.05平方公里，到2000年城市面积拓展为27平方公里，2002年为38平方公里，2003年为45平方公里，2004年遇到宏观调控，为50平方公里。平均每年向外扩张5平方公里。二是划新区。2001年，J市撤县建区，全市面积由原来的293平方公里猛增到2045平方公里。三是建新城。2000年S县从老城区搬出，在原先仅占地1500亩的开发区上建新城。2004年已达23平方公里，配备面积达38平方公里，城市规划控制面积已达100平方公里，县城面积年均增长17.7％。
　　　　城市扩张的财政效应
地方政府对城市扩张的热衷，其中一个主要原因是：它可以使地方政府财政税收最大化。从调查反映的情况来看，发达地区政府财政的基本格局是：预算内靠城市扩张带来的产业税收效应，预算外靠土地出让收入。城市扩张主要依托于与土地紧密相关的建筑业和房地产业的发展，发达地区的政府财政就是一个“土地财政”。
由城市扩张带来的房地产业和建筑业发展，成为地方财政预算内的支柱性收入。在S县，2001～2003年，由建筑业和房地产业创造的税收（含营业税和企业所得税）分别为16155万元、20054万元和26875万元， 是地方税收中增幅最大的两大产业，2002年分别比上年增长92％和25.7％；2003年分别比上年增长13.9％和51.6％。
土地出让金数额巨大，成为地方政府财政预算外收入的最主要来源。地方政府财政预算外收入一般由行政事业性收费、政府性基金和土地出让金三部分构成。相比之下，土地出让收入的地位处于举足轻重的地位。2003年S 县的土地出让金收入为19.2亿元，占预算外收入的69.3％；J市的土地出让金收入为20亿元，占预算外收入的58％；Y市的土地出让收入15亿元，占预算外收入的60％。
与土地相关的收费成为地方政府各部门改善福利的重要途径。这些部门收费大体分三类。一是土地部门的收费，如耕地开垦费、管理费、业务费、登报费、房屋拆迁费、折抵指标费、收回国有土地补偿费、新增建设用地有偿使用费。二是财政部门的收费，如土地使用费、土地租金。三是其他部门收费，如农业、房产、水利、交通、邮电、文物、人防、林业等部门，它们收取土地从征用到出让过程中与之搭得上边的相关费用。这些收费十分庞杂，透明度低，难以查清，但数额不菲，仅2003年S县土地部门的收费总量就达2.1亿元。
在S县、J市和Y市，去除难以准确统计的土地收费， 土地直接税收及由城市扩张带来的间接税收就占地方预算内收入的40％，而出让金净收入占预算外收入的60％左右。几项加总，从土地上产生的收入就占到地方财政收入的一半以上，发达地区的地方财政成为名副其实的“土地财政”。
地方政府收入对土地及土地相关产业扩张的过度依赖，既有现行税制设置的原因，也有政府收入从土地上征税难且数量微的客观现实。
第一，在制造业税收的大部分被中央政府分享的情况下，城市扩张成为地方政府扩充税源的最有效途径。在现行分税制下，增值税的75％上解中央，25％留作地方，近几年来增长较快的所得税也改为共享税，使得像浙江这样的经济发达地区，尽管财政收入大幅增长，但地方财政收入在总收入中的比重不高。S县2003、2004年的财政总收入分别达到30.8亿元和38亿元，但留在地方的收入分别仅13.5亿元和17亿元，Y市2003年的财政总收入近59亿元，地税收入只有13亿元。S 县的制造业对GDP的贡献达60％以上，但是，对地方税收的贡献份额却只有27.9％。相比之下，由城市扩张和土地占用带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税和所得税及耕地占用税等则全部由地方享有，为此，发展城市建筑业、房地产业和土地征用成为首选.
第二，土地直接税收额小、名目繁杂、且征税成本高，地方政府当前过日子、谋发展，还无法依靠。直接的土地税有耕地占用税、契税、城镇土地使用税、土地增值税；土地直接收费有耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费。从Z省来看，2002年的土地直接税收只有近36亿，仅占该省地方财政收入566.85亿的6.3％。S县2003年的土地直接税收只有不到1.6亿元，约占该县当年地方财政收入13.5亿的12％。
　　　　土地储备：政府土地收益最大化的重要工具
政府储备土地已远离盘活城市存量土地的初衷。追求土地收益最大化及以土地抵押融资是政府储备土地的真实目的。负责土地储备的机构既有由地方政府主要领导人牵头、由财政局或土地局直接负责的土地储备中心，各类园区管委会，也有为政府控股的投资公司，其中以土地储备中心手中掌握的土地为最多。地方土地储备中心的运营呈现如下特点：
第一，入储的土地越来越转向主要通过行政手段征用农民集体土地。1999年以来，S县土储中心共储备土地4873.3亩。其中收回国有建设用地1183.6亩， 占储备面积的24.3％；征用集体建设用地74.5亩，占1.5％；征用集体农地3614.4亩，占74.2％。2001年以前的土地储备还是以国有收购（回）为主，国有收购（回）土地与征用农地的比例为85.6∶14.4，到2002年，征用集体农地成为入储土地的主要来源，国有收购（回）土地与征用农地的比例变为11.7∶88.3。地方政府作为土地的经营者，从降低土储成本考虑，将收储对象瞄准征用农民集体土地似乎不难理解。在S县，从征用农民土地，包括土地补偿安置费、政府各项税费及土地开发的成本，差不多为16万～18万／亩，而收回国有存量用地的拆迁安置等成本至少在60万／亩以上。
第二，收储的土地全部通过招、拍、挂进行市场化出让。1999年以来，S 县土储中心共出让土地4591.5亩，其中住宅用地3096.75亩，占66.8％，商业用地435.6亩，占9.4％，住宅和商业综合用地1057.2亩，占22.8％，加油站等其他用地1.97亩，占1.0％。入储土地没有一亩用于划拨的公益用地， 也没有一亩用于协议的工业用地。因为划拨用地政府贴不起，协议用地又不赚钱。2003年，S 县储备的经营性用地出让价格平均为64.08万／亩，而当年工业用地协议价平均仅12.5万／亩，前者比后者高5.1倍。储备土地及市场化出让， 显示了旨在保证政府土地收益最大化的真实目的。仅2003年，S县土地储备中心上缴财政的土地出让金纯收益，高达11.76亿元，逼近当年政府预算内收入（13.1亿元）。
土地抵押融资是土地储备机构的基本功能。无论是开发区建设还是城市基础设施投资，金融贷款是其主要资金来源。政府在从银行获得贷款时，土地成为银行最为青睐的抵押品。根据对土地使用权抵押登记统计，2003年S县以土储中心名义进行的储备土地抵押为1842.6亩，抵押贷款金额94318万元；2004年1～9月， 抵押土地为1435.2亩，抵押贷款金额116958万元。