2018浅析土地出让金与地方经济增长

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浅析土地出让金与地方经济增长
土地出让金制度是我国土地制度改革以及税收制度改革的产物。通过土地使用权的市场化交易的方式，实现了政府财政收入的增加。近年来随着城市化进程的推进，地方政府土地出让金的规模迅速膨胀，在一些省、市，土地出让金的规模甚至超过了预算外收入的规模，个别省、市的土地出让金规模甚至超过预算内收入的规模。关于土地出让金与经济增长的关系，有一些学者进行了深入的研究，研究结果多显示土地出让金与经济增长呈现正相关的关系，但也有研究结果显示土地出让金占财政收入比重与地区生产总值增速呈现负相关。这些研究结果表明土地出让金与地方政府经济增长之间的关系有正向的，也有负向的。本文将着重从土地出让金对经济增长的影响出发，分析其积极以及消极的效应，指出未来土地出让金制度优化的方向，以减少负面效应。
　　一、我国土地出让金制度的产生背景
　　一是分税制改革。正如有学者所言，土地财政是地方政府的可支配财力高度倚重土地及相关产业租税费收入的一种财政模式。土地出让金是土地财政的重要组成部分，是政府以土地所有者身份，在出让土地使用权时收取的土地价款。土地出让金数额迅猛增长态势的根源是分税制改革之后中央财政与地方财政之间的竞争。分税制改革之后，地方政府财政压力增大，然而政府的财政支出并没有相对减少，包括各种社会保障支出、地方性建设支出、行政支出、非公益性支出以及政府企业亏损补贴等支出日益增多。在这一背景下，地方政府为弥补财政空缺，只能通过出让土地来增加财政收入。而与中央政府相比，地方政府具有信息上的优势，其会利用各种预算外收入和体制外收入，消除中央政府主导的分税制改革对地方政府的不利影响。
　　二是城市扩张。除了政府为增加收入而争相出让土地之外，城市化的不断推进以及城市规模的不断扩大也是土地出让金增长的原因。首先，城市规模的扩大以及基础设施建设的完善需要通过出让土地来实现。其次，土地出让金也是城市基础设施建设的资金来源。近年来，随着我国城市化进程的加速推进，房地产税以及建筑税的收入也与日俱增，这便是城市化进程带来的财政效应。
　　三是政府绩效考核制度。在促进经济又好又快发展的宏观政策下，地方政府将以促进经济发展、增加财政收入作为工作的重中之重。特别是现行的政府绩效考核，往往是以地方GDP增长为核心，地方政府要想政绩突出，就要千方百计通过GDP的增加及地方财政收入来保证，在这一压力下，地方政府通过土地出让来增加地方财政收入，同时，为扩大投资规模，促进地区经济发展，还采取各种优惠政策鼓励兴办企业，扩大建设规模，而加快土地出让则是招商引资的重要条件。总之，在分税制改革、城市化建设以及侧重经济发展指标的政府绩效考核制度的压力下，土地出让金制度得以产生，使得土地出让金成为地方经济增长的保障，同时又在地方经济增长的压力下得到进一步的促进。
　　二、土地出让金对地方经济增长的积极影响
　　杜雪君等使用中国省级面板数据，对土地出让金与经济增长的关系进行了回归分析，结果显示：土地出让金与经济增长之间存在显著正相关，但土地出让金对经济增长的贡献程度远小于预算内资金对经济增长的贡献程度。
　　随着我国经济的稳步发展，城市化进程的稳步推进，土地出让金对我国经济增长和城市建设起到推动作用，主要表现在以下几个方面：
　　一是保障城市建设。土地出让金为地方政府提供了稳定充足的收入来源，保障我国城市建设的顺利进行。据国土资源部的有关调查显示，在我国经济较为发达的几个省市，如：北方、上海、广州，土地出让金收益就占据了整个城市基础设施建设总投入资金的三分之一左右，并且这一数据还保持上升趋势。可见，土地出让金收益确实已经成为地方经济增长的重要支撑。
　　二是提高地区经济效益。在现实中，各地政府为了增强市场竞争力，还会以相对优惠的价格来出让土地，以便更好地进行招商引资，建立工业园、工业集聚区、生态园等，从而拉动地区城市化扩张的步伐，增加地方经济实力。据一些学者就土地出让对经济发展的贡献进行的定量研究结果显示，地方政府出让土地的行为方式，对城市经济发展有巨大的推动作用，而且这种推动作用的效果，还会随着经济的发展不断递减、最终趋于零。
　　三是带动区域经济增长。随着地方政府土地使用权的出让，建设用地的增多必将带来周边其他项目的投入增长，从而进一步带动整个区域的经济增长。有学者研究表明，我国土地出让收入、地方财政收入、地方经济增长与固定资产投资之间存在密切的关系，其中土地出让金与固定资产投资的弹性为0.5，即土地出让金收入每增加百分之一，固定资产投资增加百分之零点五。
　　三、土地出让金对地方经济增长的消极作用
　　经济增长不能仅仅看规模，也要看质量。土地出让金制度在当前的税收制度和经济发展态势下，的确在一定程度上解决了地方的财政问题，有的学者戏谑地称政府为土地财政，拉动了地区经济增长。在我国过去的土地出让金制度实施的实践中，也暴露出一些问题。这些问题亟待解决，否则对经济增长也会产生不利影响。
　　一是土地出让金制度可能会引发土地过度消耗问题。土地出让金制度的实施可能会沦为政府政绩形象工程的工具。土地出让能够带动建设用地的增加，而建设用地的增加意味着企业兴办的数量增加，商品房建设的增多，而企业的新设和商品房销售又会拉动地方GDP的增长，同时又能改变城市的形象，提升地方政府的政绩。因此，政府征收土地，再进行出让既可以增加财政收入，又可以提升其政绩表现。对于这种获利众多的制度，地方政府只会欣然实施，乐此不彼。