2018中国式地方政府债券及其逻辑起因

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　　[摘要]从形式上看，准市政债券和代发地方政府债没有遵循规范的地方政府债券制度，本质上却属于财政性资金范畴，发挥着地方政府债券的作用，可用“中国式地方政府债券”统一归纳。主要具有以下几个特征：非规范化制度属性；行政干预强烈；发行主体不是地方政府及其管理机构，而是具有债券发行权的“外壳”公司或组织；发行管理制度适用范围各异；发行条件相差悬殊等。从外因分析，中国式地方政府债券是规避法律管制的产物；从内因来看，则是社会经济发展对地方政府职能扩张的必然要求。
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　　[关键词]中国式地方政府债券；国债转贷；逻辑起因
　　[中图分类号]F812
　　[文献标识码]A
　　[文章编号]1006-5024(2011)11-0145-03
　　[基金项目]河北省社会科学发展研究课题“地方政府债券发行和管理运行模式研究”(批准号：200902012)阶段性成果
　　[作者简介]陈会玲，武汉工业学院思政课教学与科研部副教授，武汉大学博士，研究方向为公共经济。(湖北武汉430023)
　　一、引盲
　　国外特别是经济发达国家的地方政府债券制度已趋于成熟，并发展为财政制度框架内的重要组成部分。而在中国，由于历史和制度因素，地方政府债券制度尚未建立。严格按照地方政府债券的定义，中国目前尚不存在真正意义上的地方政府债券；而从地方政府债券功能视角分析，中国式地方政府债券已经存续了相当长一段时期，它在推动中国地方经济社会的发展，特别是在完善地方基础设施和促进公用事业方面功不可没。
　　二、中国式地方政府债券及其形式
　　(一)何为中国式地方政府债券。在现有正式制度框架内，中国地方政府及其代理机构没有债券发行权限，不可能成为地方政府债券的发行主体。从实际功能分析，地方政府债券已经存在且在政府的默许甚至鼓励下发展出多种形式，但主要有两种形式：“准市政债券”和代发地方政府债①。所谓准市政债券，指为了规避正式法律制度禁止地方政府发债约束，地方政府通过一种曲折方式间接获得发债资格的一类债券。一般通过建立地方投融资平台，如专业投资公司、城市建设投资公司，或信托投资公司等发行，它“介于企业债券和地方政府债券之间”，具有两者的共有特征。形式上，这类地方政府债券是企业债券，本质上用于市政建设和公共产品或服务，所以取其有实无名的特性，名日“准市政债券”。代发地方政府债指由财政部通过国债渠道代理发行并代扣本息的方式发放的地方债。债券冠以“××地方政府(代发)”之名，并在银行间市场流通。发行主体虽然是财政部，实质乃为支持地方政府市政建设和公用事业的发展。
　　准市政债券和代发地方政府债在形式上没有遵循国际上通用的地方政府债券制度，本质上却承担着解决地方政府财政资金短缺职能。鉴于两者内涵相同，可以用新概念“中国式地方政府债券”统一归纳。其内在旨意即，其发行和管理不在国际上通行的正式制度之内，本国尚未立法，但受本国相关部门暂时承认或默许的一种临时性政策支持，执行着地方政府债券的职能。
　　(二)国债转贷的性质。虽然国债转贷的资金来源于债券市场，但从国债转贷的性质看，它不属于中国式地方政府债券范畴。
　　1．国债转贷的约束软化。1994年分税制改革后，地方政府财权与事权的不对称为地方政府无偿使用国债转贷资金提供了充足的理由。虽然中央财政收入在分税制改革后占比份额的增加有利于宏观经济调控和支配，但地方政府在事权增加财权减少的制度环境下存在严重的财政资不抵支现象，地方政府的有限收入往往使其在应付繁多支出事项时捉襟见肘。在财政收入有限的条件下，国债转贷资金正好可以弥补空缺，缓解地方政府的财力窘况。因此，国债转贷是在中央政府的“父爱心理”和“补偿心理”动机下衍生出的具有软约束特性的资金。
　　2．国债转贷的政策性。中国的国债转贷政策是在特殊的财政制度条件下弥补地方资金不足并配合中央积极财政政策扩大内需的产物，当政策环境发生变化时目前可行的政策随之发生变化，因此国债转贷具有临时性和政策性而不具备制度的相对稳定性特征。在分税制前国债转贷不曾存在，近年来这一政策也被取消并由相对规范的代发债制度替代。由于政策的弹性强、运作空间大，地方政府处于较强的谈判地位，会寻求机会将国债转贷资金游说为上级政府的拨款资金。虽然代发地方政府债和准市政债券也具有一定程度的政策性特征，但两者均纳入了相应的制度范畴，分别在各自的制度框架内运行。
　　3．国债转贷的非流动性。除非特殊类型的债券②，普通的债券均可以在交易市场上流通。代发地方政府债和准市政债券均在债券市场和银行间市场流通，国债转贷不具备流通性。国债转贷借助国债市场实现筹集资金功能，但最终仍体现为以商业银行为中介的中央政府和地方政府间的特殊借贷关系，其债务债权凭证不能在债券市场上相互转让流通。
　　三、中国式地方政府债券的特征
　　与一般意义上的地方政府债券相比，中国式地方政府债券具有以下几方面的特征：
　　(一)非规范化的制度属性。按照新制度经济学的解释，制度不仅包括由代理人设计并强加给社会的法律法规等外在制度，也包含“通过渐进式反馈和调整的演化过程”发展起来的诸如习惯、伦理规范、良好礼貌和商业习俗等内在制度。即，广义的制度可以分为内在制度和外在制度两种类型。中国式地方政府债券所赖以运行的一系列规则形成其特有的制度，但不具有规范性。首先，法律制度不允许地方政府发行债券。《中华人民共和国预算法》第28条明确规定，除法律和国务院另行规定外，地方政府预算按照财政平衡原则编制，不列赤字。这显然是在法律层面强制性地限制了地方政府的发债权限，因此中国式地方政府债券不在正式制度内。其次，中国式地方政府债券不具内在制度含义。虽然目前地方政府采取隐晦的方式发行债券满足地方公益建设需要，但代发债“只不过是配合积极财政政策的应急性措施，而非制度性安排”，准市政债券也仅仅是我国宏观“经济环境和制度框架下的过渡性金融产品”，不具有长期性和稳定性。一般地，多数内在制度的“特有内容都将渐进地循着一条稳定的路径演变”。中国式地方政府债券只具有暂时性和过渡性，非稳定性特征足以不可能赋予其内在制度内涵。综合这两条分析，实践中为满足地方政府资金需求而发行的债券，不论其具体形态如何，均具有典型的非规范化制度属性。
　　(二)发行主体不是地方政府及其管理机构，而是具有债券发行权的“外壳”公司或组织。在现行的法律制度框架内，地方政府未被赋予地方债券发行权限，不可能成为制度内的发行主体。为使地方政府资金筹措合法化，唯一的方法是借助“外壳”替代发行债券。外壳公司或组织是中国式地方政府债券的发行主体。“准市政债券”的外壳是地方政府组建的融资平台公司，如，城市建设投资开发公司(简称“城投公司”)、城建资产经营公司、城建开发公司或信托公司；代发地方政府债的外壳为中央政府的财政部。简言之，中国式地方政府债券   是披着“外壳”的地方政府债券，形式多样而实质等同。
　　(三)两套发行管理制度。中国式地方政府债券遵照所借“外壳”的债券管理制度，而不是统一规范的地方政府债券管理法规。“准市政债券”的发行和管理制度遵照《公司法》和《债券法》等企业债券发行和管理的法定程序，并由授权机关(由国家发改委报国务院)审核批准。代发地方政府债的发行和管理制度基本上遵照国债管理的相关制度，而国债与代发地方政府债的信用等级存在显著差异，显然此两者也不适用同样的管理法规。因此，本质属性相同的准市政债券和代发地方债券分别受不同法律制度的规约，不该适用同一法律制度的债券却处于相同的制度框架内。
　　(四)发行条件相差悬殊。一般地，发行价格主要由发行主体的资信决定。中国式地方政府债券的价格取决于真实发行主体的资信水平，与地方政府的资信水平关系不大。“准市政债券”的发行主体为地方政府的下属企业，因此其资信水平低于地方政府，直接反映在债券定价上，表现为发行利率偏高。地方债恰相反，发行利率基本上依照国债利率，偏低于实际利率水平。譬如，2009年发行的代发地方政府债的最高利率只有1．82％，而银行同期存款利率却为3．33％。因此，形态各异、属性不同的中国式地方政府债券发行溢价悬殊，偏离了地方政府债券的真实价格，导致地方政府债券跌破发行价格，以及二级市场交易清淡等问题。发行额度也并非根据地方政府的实际需要和财务能力自主决定，却依凭行政性的审批，或根据国家宏观调控经济所需要的临时性政策。
　　四、中国式地方政府债券的逻辑起因
　　(一)法律规制的产物。中国相关法律禁止地方政府发行债券，这促使地方政府寻求其他替代途径弥补地方建设资金的不足。由于地方政府存在巨大的募集建设资金的需求，特别是农村大量剩余劳动力流向城市后，对城市基础设施和公用事业需求激增。如果地方政府财力有限，难以满足预算收支平衡的要求时，就不得不采取变通办法绕过法律规制解决地方政府资金缺口问题。地方政府为履行基础设施建设与管理职能而转由城投公司发行的“企业债”应运而生，同时，中央政府也公开承认并积极采取措施弥补地方政府建设资金不足，并从2009年至今安排由财政部负责、代理发行并提供信用担保的代发地方政府债券。
　　(二)社会经济发展的必然要求。遍观西方的城市化历史，城市化是一个资本密集型投资过程，需要超前集中投入大量资金用于城市建设。当前，中国已经进．KT业化和城市化发展的加速期。同时，因城市化而引起的生活水平提高，以及由此诱发的居民对生活环境便利和发展需求的增强，要求地方政府提供更多更好的公共产品和服务。在地方财政收入有限的条件下，地方政府建设资金因此存在巨大缺口，需要通过各种各样的融资举措来解决。经济发达国家地方政府债券发行管理的成功实践表明，地方政府债券是一种合理的筹资方式。
　　(三)平衡中央与地方财政收支分配倾斜的有效工具。分税制改革以后，中央政府与地方政府的财权与事权严重不对称，导致中央与地方财政收支结构呈现逆转趋势。中央政府财政收入比重明显提高，地方财政收入比重偏低，但地方财政支出占国家财政支出的比重急剧增加。收支结构的逆向发展迫使地方政府面临沉重的财政负担，必须通过其他渠道弥补财政收支缺口。同时地方政府在增加政绩、追求GDP增长率、增加就业和职位晋升等种种因素的压力和诱发下，筹措资金促使地方经济发展就成为必然选择。
　　(四)投融资制度的局限。从我国地方政府的融资途径看，主要包括以下几种形式：中央的国债转贷、国外贷款、预算内基建支出、土地基金、国内商业银行贷款和中国式地方政府债券等。中央财政发行国债再转贷给地方的额度非常有限，且政策性设计不利于监督。同时，国债转贷需要地方政府上报中央政府，期间审批过程冗长，容易产生信息不对称、道德风险等问题，资金使用效率低下，因此，从2006年开始预算草案中已经取消代替地方政府发行国债。国外贷款指地方政府通过中央政府转贷方式向国际性和地区性金融机构的贷款，贷款规模也十分有限。预算内基金支出占地方政府固定资产投资的比例较低，2005年约仅5％左右。近年来，随着土地有偿转让制度的实施，土地基金收入呈急剧增加的态势。但是土地基金收入不列入地方政府预算，有些地方的土地基金收入根本不在地方政府的控制范围，对于弥补地方建设资金不足的作用有限。通过各种形式向商业银行贷款，是地方政府获取基建资金的重要来源。但它由地方政府提供隐性担保的方式来实现，没有建立偿债机制，从而导致偿债意识财政化现象严重，加重了地方政府的财政负担。在现有制度约束下，发行中国式地方政府债券成为地方政府筹集资金的重要来源。