2018西部地区政府性债务的规模风险及其防范对策

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　　 摘 要：中国正处于深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期，由于受多种因素的影响，地方政府性债务不但规模庞大，而且结构复杂。在地方政府财政收支矛盾日益突出的背景下，地方政府性债务规模风险凸显，已经成为威胁中国经济安全与社会稳定的重要因素。研究中国地方政府性债务规模风险，并提出防范与控制的对策，具有非常重要的现实意义。
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　　 关键词：地方政府性债务；规模风险；预警机制
　　 中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2011）33-0126-02
　　
　　 一、西部地区政府性债务的规模风险
　　 1.债务规模增加迅猛。债务规模增加迅猛，其增幅超过一般预算收入和一般预算支出。1994―2009年，西部某省一般预算收入从76亿元增加到698亿元，年均增长16%；一般预算支出从137亿元增加到1 952亿元，年均增长率为19%。同期，西部某省地方政府债务余额从34亿元增加到3 336亿元，年均增长38%，远远高于一般预算收入和一般预算支出的增幅。
　　 1998年和2009年两个年度成为形成债务的两个高峰期，1998年比1997年增长128%，净增118亿元；2009年比2008年增长59%，净增1 235亿元。1998年，主要是国家应对亚洲金融危机和国内遭遇特大洪灾等，实施积极财政政策。2009年，主要是国家应对世界金融危机，为保增长、保民生、保稳定，国家实施了积极的财政政策，形成债务的新一轮高峰期。2005年以来，债务增长较快，且绝对额较大。2005年1 363亿元，2006年1 774亿元，2007年1 939亿元，2008年2 102亿元，2009年3 337亿元。2006―2009年，财政支出债务弹性（当年新增债务额增长率/地方财政支出增长率）为340%，债务增长速度超过地方财政支出的增幅。
　　 2.债务规模较大，各相关指标逼近国际警戒线。通过对西部某省调研发现，2005―2009年西部某省债务负担率（年末债务余额/GDP）平均为43%，虽然低于欧盟《马斯特里赫特条约》规定的60%，但是，却大大超过国内学者提出的20%，超过美国规定13%~16%之间的警戒线。并且，2005―2009年，西部某省人均负债额为4 600元，相当于同期人均地区生产总值10 670元的43%，同期人均财力2 380元的2倍，同期人均一般预算收入1 102元的4倍。
　　 二、西部地区政府性债务规模风险的成因
　　 1.财权与事权不对称。1994年中国开始实施分税制财政管理体制，分税制改革的指导思想包括：（1）正确处理中央与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高中央财政收入的比重。既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，又要适当增加中央财力，增强中央财政的宏观调控能力。（2）合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付制度，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。同时，促使地方加强对财政支出的预算约束。（3）坚持“统一政策与分级管理相结合”的原则。中央税、共享税以及一些重要的地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。分设国税局和地方税局，实行分级征管，中央税和共享税由国税局负责征收，共享税中的地方部分，由国税局直接划入地方金库，地方税由地税局负责征收。（4）坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。分税制改革既要借鉴国外经验，又要从本国实际出发。在明确改革目标的基础上，办法力求规范化，但必须抓住重点，分步实施，逐步完善。
　　 1994年分税制改革以来，财力上收，事权下放，并且社会公共需要与日俱增，加重了地方政府建设压力，各省每年均有预算赤字，西部某省地方政府的赤字从1994―2001年以16%的年增长率增加。1993年中央财政收入占全国财政收入的比重是22%，2002年上升为54.9%。因此，省及省以下各级地方政府的收支活动越来越依靠上级政府的财力补助。各级政府在加快经济社会发展的过程中，面临财力与事权不匹配的矛盾日益突出，当财政体制无法解决各地加快发展或发展中的特殊资金需求时，便产生了政府性债务。
　　 2.违规和失效担保现象严重。或有债务是指由某一或有事项引发的债务，是否会成为现实，要看或有事项是否发生以及由此引发的债务是否最终要由政府来承担。或有债务对中国财政构成了很大的间接风险。政府的担保和决策失误作为内生于政府的政策因素，是形成或有债务主要原因。政府担保的债务虽说可能要国家财政来承担，并且不受法律约束，但由于公众的期望和政治压力以及政府的道义责任，可能要求政府出面承担部分或全部，因而可能构成财政的一个很大的风险源。
　　 近年来，政府及其部门为非基础性、公益性项目提供担保形成了大量的或有债务。地方政府中的省级、地市级政府往往通过种种“创新”进行债务融资。地方政府绕过《预算法》，通过成立各类投融资平台举债，由于其不规范性和隐蔽性，由此带来的风险不可低估。截至2009年12月31日，西部某省投融资平台政府性债务余额达2441亿元，占全省政府性债务余额的73%，比2008年增加958亿元，增长65%。地方政府通过举债来兴办、扶持国有企业，效率普遍低下，呆账、死账多，回收难度大，因而地方政府的偿债能力较低。
　　 3.缺乏政府债务风险预警和控制机制。财政是政府的一种经济行为，是履行和实现政府经济职能的手段，所以财政职能就是政府的经济职能，即资源配置、收入分配、经济稳定和发展。因此政府在实施经济职能时，要以优化资源配置、收入合理分配、经济稳定发展为目标。但是，近几年由于中央政府对地方政府债务的隐性担保，地方政府意识到中央政府会在自身发生财务危机的时候帮助其摆脱困境，因此他们就会放弃投资决策中的审慎原则而偏好追求高风险、高回报的项目，对经济的稳定和发展构成了较大威胁。实行风险预警是世界各国管理地方政府债务较为普遍的手段。
　　 三、西部地区政府性债务规模风险的防范对策
　　 1.完善财政体制使财权与事权相匹配。事权划分是分税制财政体制的基础。事权划分合理与否，直接决定一级政府承担的职责是否与其政府职能相适应，也影响着财权分配以及转移支付制度的合理与否。省以下事权划分的总的原则是，属于地方性共同事务的事权，应由州市政府在省政府许可范围内自行决策和承担，划归省级政府管理；属于州市自己的事务，交由州市本级来管理，县区也同样如此。政府收入的划分中，应当统筹考虑政府债务作为财政资源的因素。一国财权在政府之间的分配，最基本的依据就是各级政府之间事权范围的划分。因为只有通过合理的财权划分，才能确保各级政府事权的完成。首先，中国地方政府应该被赋予一定的税权。其次，应明确赋予地方政府发债权。在合理划分各级政府事权和财权的基础上，按“一级政府、一级事权、一级财权”的原则，重新界定省以下各级财政的支出责任，事权的主体同时是财政支出责任的承担者，保证各级财政相对的自主性和独立性，上级财政赋予下级财政完整的财权，让下级财政真正拥有支配自身财权的权利，承担本级财政应承担的支出责任。
　　 2.完善相关法律法规，规范政府举债行为。世界上大多数国家的地方政府拥有合法的举债权，但这种举债权通常又受到各种各样的限制。在不同国家，地方政府举债权受到限制的方式和内容不尽相同。通过法律规范，既允许地方政府合法负债，使国内外债权人的权益得到保护，同时也对地方政府的负债制定规则设定限度，防止其不负责任地盲目负债。建立科学有效的地方债务管理机制是允许地方政府发债和保证地方债务为经济增长作出积极合理贡献的前提，也是一件非常具有挑战性的艰巨任务。
　　 3.建立债务风险的预警机制和控制机制。风险预警系统主要通过“建立（风险预警）指标―实时监控―风险评价”的程序提供地方政府债务的实时信息，进而对债务规模和运行情况实行控制。通过债务率、负债率、新增债务率、偿债率、担保债务比重、利息支出率、债务依存度、资产负债率等指标对西部某省地方政府债务状况进行总体判断，并根据其实际设定预警风险值，建立了一个针对西部某省的乡镇政府债务预警体系。借助风险预警系统加强政府债务管理，风险高的地方政府被列入“预警名单”进行监控，严重的则被列入“危机名单”，由专门机构对其实施特别监控，以督促其在规定期限内化解危机。建立债务风险的预警机制和控制机制，对债务主体的信誉和债务偿还的可靠程度进行实时监控，对政府性债务的规模、结构和安全性进行动态监测，确定其举借债务的风险程度，从而控制债务规模，减少盲目举债，促进地方政府债务管理，规避财政风险。明晰界定各级政府和政府各部门之间的风险责任，将控制和化解债务风险的责任量化到地区、部门乃至个人，建立控制和化解债务风险的考核责任制。
　　
　　参考文献：
　　[1] 李燕.地方政府性债务期待规范化、透明化管理[J].中央财经大学学报，2009，(12).
　　[2] 郭玉清.化解地方政府债务的目标设计与制度选择[J].天津社会科学，2009，(6).
　　[3] 王建新，潘文轩.构建地方债的风险防范与控制机制[J].中国财政，2009，(16).[责任编辑 陈凤雪]