2018对环境群体性事件法律治理的解释

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　　摘 要：近年来，环境群体性事件成为社会各界普遍关心的热点问题。环境群体性事件的法律治理首先要对其发生原因和治理困境进行解释。传统环境维权话语下，企业是具有“原罪”的污染者、政府是污染企业的“帮凶”、公众运动是正义的抗争，这三个预设对环境群体性事件的发生原因进行静态、先验的归因，忽视了对中国复杂社会事实的考虑。传统维权话语下的治理对策建立在“国家--社会”关系基础上，并不符合中国现实，信息公开、公众参与以及司法救济等治理措施在环境群体性事件中并未发挥出所期望的功能。
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　　关键词：环境群体性事件；环境维权话语；治理困境
　　1 对环境群体性事件产生原因的解释
　　1.1 对企业行为的理解
　　在环境维权话语中，企业是具有“原罪”的污染制造者，是侵害公民权利的罪魁祸首。必须承认，在环境违法行为大量存在的当代中国，对企业这一道德预设具有一定合理性。但在环境群体性事件中，认为引起抗议的项目及企业行为必然“侵害公民权利”是过于狭隘和绝对化的理解。因为考虑到环境决策的复杂性和生态环境的整体性，上述群体性事件中对企业兴建项目的抵制反而更可能对区域整体性环境目标造成损害，这一事实往往为环境维权话语所遮蔽。
　　1.2 对政府行为的理解
　　在主流维权话语中，地方政府出于政绩考虑或被企业所“俘获”而成为污染企业的“帮凶”，也就是所谓的“政经一体化”机制。但是，在当前的环境群体性事件中，政府行为的形态非常复杂，绝非单一的“帮凶”所能概括。在当代中国的环境保护场域中，地方政府并非一定是“环境维权”框架中预设的“帮凶”，也可能是有心办好事却不被理解的“家长”，在特定条件下，也存在与公众成为“伙伴”、采取特定的策略而实现共同目标的可能性。
　　1.3 对公众行为的理解
　　公众“维权”的法律基础为何？从环境群体性事件经常出现的口号中似乎可以认为公众所主张的是生存权、健康权等集体人权。环境群体性事件中公众所主张的“权利”，更多是公众基于权利话语强势地位而选择的一种斗争策略，并不是一种规格性的表达与主张。从社会学角度解读，“机会主义的麻烦制造者”是当代中国社会抗争的基本特征，即抗争者以“有用”为标准采取不同的抗争策略，表现出典型的实用主义态度。
　　2 环境群体性事件目前的困境
　　2.1 信息公开中的“宣传悖论”
　　在环境维权话语中，政府往往习惯于“暗箱操作”，在信息公开上存在延迟与不足，这忽略了复杂的现实情景。
　　（1）从发生学的角度看，当前“预防性”环境群体性事件的诱因并不是“权利受损”，而是公众对环境风险的本能抗拒。在现代风险社会中，公众对风险的认知往往受到非理性心理因素的影响，存在两个极端：对不起眼的危险，公众往往“反应不足”；对概率低但社会影响大的极端信息，公众往往“反映过度”。在目前的环境群体性事件中，政府并不必然隐瞒或延迟提供信息，但公众针对风险信息变现出的恐惧心理和“反应过度”现象，使政府信息公开陷入左右为难的“宣传悖论”。
　　（2）从行为策略上看，简单地强调信息公开、认为“公开信息越多越好”并不一定达成可欲的结果。从目前我国政府信息公开的现状来看，各级政府普遍采取形式化的信息公开策略，以信息公开的数量来化解相应的社会压力。在极端化的社会舆论和“保障公众知情权”的双重压力下，政府作为一个具有自身利益和行为逻辑的团体，更可能采取相应的策略性行为予以应对：一是对公众高度敏感的词语进行技术处理，大幅度降低其辨识度，避免社会舆论的集中爆发；二是充分利用自由裁量权，最大限度地降低有效信息量。此时，基于“收益最大化”逻辑的政府宣传（信息发布）就难以取得良好效果，反而会强化“邻避”心态。
　　2.2 公众参与的困境
　　在环境维权话语中，公众参与具有天然的合法性。但有必要指出的是，权利话语支配下的“公众参与”单纯从公众角度出发，强调“扩大公众参与范围、加大公众参与力度”，无法回应具体的实践问题，反而可能使其自身陷入困境。
　　（1）公众参与并不必然导致理性的结果并增进公共利益。作为一项程序性制度，公众参与的本意在于为利益相关方提供一个对话、交流并达成共识的平台，形成“公共理性并体现在政府决策之中。通过“协商民主”取得理性决策的前提在于公民参与的平等。但这一点在现实中并不能保证得到实现，往往导致强势一方对结果的控制与操弄，造成“既不协商，也不民主”的后果。
　　（2）权力话语不能有效促进公众参与的制度设计。“扩大公众参与范围，加大公众参与力度”环境维权话语中公众参与制度的核心，但是这两点无法回应复杂的实践难题。从本质上来说，公众参与应鼓励更多的人积极参与。但单纯强调“扩大范围”缺乏可操作性，即如何界定公众的范围？这里的公众是项目所在地的公众，还是所有受益于或者受损与该项目的公众？
　　2.3 司法救济的局限
　　如前所述，目前环境群体性事件属于公众针对可能风险的“事先预防性”集体行动，对项目风险的认知，公众和政府（专家）各执一词，具有明显的差异。此时，司法权面对的关键问题是：正对政府的风险决策，法院能否进行有效的司法审查？这涉及风险规制中国家权力的分工问题。一般而言，行政机关在进行风险判断时拥有不受法院审查的“判断余地”，以充分发挥其灵活性来应对风险。从功能比较的角度，可以解释为：在技术性较强的风险与环境领域，行政机关的“专业性优势”比法院的“中立性优势”更为可取。由此，行政机关对风险的判断具有一定优先性，法院应当充分尊重行政机关的风险决策。
　　但也必须指出，为避免行政决定的恣意，行政机关在风险决策领域并不能享有绝对的自由，法院应主要对行政程序问题进行审查。因此，风险决策的司法审查重要限定在行政程序领域，如环境信息是否公开、是否依法进行公众参与等。根据我国法律体系，在环境群体性事件中，公众提起诉讼的主要法律渠道是建设项目环境影响评价中的公众参与程序。目前，我国环境影响评价公众参与制度存在参与方式可替代、缺乏反馈性机制等重大问题，规范内涵不足。2014年新修订的《环境保护法》尽管用专章规定了信息公开与公众参与问题，相关规定有所进步，但也不足以从根本上改变环评制度的上述弊端。在这一制度结构中，即使法院认定政府行政决策的程序存在瑕疵，也难以在实体层面直接“叫停”建设项目。这种“胜诉”就不符合公众的心理预期，无助于问题的解决。可以说，风险决策的内在特质和当代中国的复杂语境，共同决定了司法机关在此问题上能够发挥的空间极为有限。
　　参考文献
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