2018国外产业安全政策模式比较及对我国的启示

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　　摘要：在经济发展进入“新常态”背景下，我国对经济发展整体格局提出了新要求，维护我国产业安全的内外环境也随之发生了新变化，原有的产业安全政策需要重新调整。而国外已形成了不同类型产业安全政策模式，其中一些成功的做法和失败的教训对我国具有重要的启示意义。在调整我国产业安全政策时，应突显国家意志和国家战略，保护民族产业，建立政府、行业协会和企业之间的有效互动机制，健全维护产业安全的战略措施。
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　　关键词：产业安全；政策模式；对外策略；新常态
　　中图分类号：F269 文献标识码：A 文章编号：1005-2674（2015）04-082-05
　　经济全球化不仅加剧了全球产业之间的竞争，使得各个国家的民族产业受到国际市场的影响，而且还通过生产要素和金融要素的全球流动与交换，从本质上改变了已有的全球产业分工格局，使得各国传统的产业链条、产业分工模式和相应的产业生态环境发生了根本性的变化。作为经济全球化的重要一环，我国一直坚持“走出去”和“引进来”战略，逐步扩大了与外国的经济往来，但外部资本在参与我国经济发展中，不断兼并有发展潜力的民族企业，不利于民族企业进行自主创新，使民族企业在全球产业链分工中相对处于“微笑曲线”的底端，因而产业安全问题已成为当前我国经济能否独立运行和健康发展的重大问题。由于国外在产业安全政策制定方面已经形成不同的模式，在我国经济发展进入“新常态”的背景下，通过学习和借鉴不同国家产业安全政策模式的经验和教训，对切实维护我国产业安全和加快经济发展方式转变具有重要意义。
　　一、国外三种类型产业安全政策模式比较分析
　　产业安全政策模式是指在一个特定时期内一国制定的与产业安全相关的产业、外资、贸易、竞争等方面的政策及其实施措施，反映了一个国家在一定时期内的产业安全政策的基本特征。通过对国外不同产业安全政策比较分析，从保护策略、保护目标、保护主体和保护手段四个维度，大致可以归纳为三种不同类型的产业安全政策模式。一是以美国、欧盟、日本等国家为代表的产业安全政策模式。这类国家政府职能分工明确，行业协会基本覆盖所有行业领域，政府、行业协会和企业建立起了良性的互动机制，在当前的“再工业化”过程中，重点推动高端制造业和工业产品的竞争优势，并通过全面运用规制、救济与扶持等手段的合力，将关系到国家经济安全的重要产业牢牢掌控在自己手里。二是以韩国、新加坡等国家为代表的产业安全政策模式。这类国家政府机构运转灵活、服务优质高效，行业协会种类繁多，与政府一起共同承担维护产业安全的重任，并强调“政府主导型”发展模式，将发展高技术和知识密集型产业作为产业安全主要保护目标，在保护手段上把扶持手段作为重点，而规制手段和救济手段使用较少。三是以委内瑞拉、阿根廷等国家为代表的产业安全政策模式。这类国家由于忽视政府对经济的控制权，丧失了经济发展的自主权，而且行业协会官方色彩较浓，整体水平较低，与政府、企业的互动机制尚未完善。近年来，强调政府在维护产业安全中的作用，把发展自然资源加工产业和高新技术产业作为维护产业安全的目标，并把扶持手段作为主要选择，救济手段的使用明显增加，规制手段运用较少。
　　1.三种政策模式保护策略与目标比较
　　由于经济发展的水平不同，在国际产业分工的层次不同，三种政策模式的保护策略与目标定位也有所不同。大体来说，一国产业安全政策模式的保护策略是在保护目标的基础上建立的，而保护目标与该国产业结构演变轨迹是高度一致的，因此，关于产业安全政策模式的目标定位，可以从产业结构升级的主要演化路径来分析。美国、日本等国家由于经济发达程度高，一般遵循“保护与开放并存”策略，在实践中多采取“动态平衡”原则。美国政府规划以新能源产业为核心，以高科技创新产业和基础产业更新换代为支柱的产业集群，并重点维护工业机器人、航空航天、生物医药、新材料、3D打印等高端制造业和工业产品的产业安全韩国、新加坡等国家一般采取“以开放求发展，以实力保安全”的对外策略，更看重竞争和开放的作用。当前这类国家将发展高技术和知识密集型产业作为产业安全主要保护目标，同时加强服务业的发展和经济的信息化水平。委内瑞拉、阿根廷等国家当前更倾向于采纳“保护为主，适度开放”的对外策略，在汲取从“过度保护”到“过度开放”的失败教训后，努力寻求保护与开放两者之间的最佳结合点。当前这类国家已逐渐转向“出口导向”战略，依靠自身的比较优势，逐步形成以自然资源加工工业为主和以客户工业为主的模式，随着实施制造业升级战略，逐渐把发展高新技术产业作为保护目标，培育新的竞争优势和国民经济支柱。
　　2.三种政策模式保护主体比较
　　作为对国家经济调控的主导者，政府在维护国家产业安全中发挥着不可替代的作用。而作为维护产业安全微观基础的行业协会，充当着政府与企业的桥梁和纽带，在保护国内产业、增强本国企业国际竞争力方面，起着重要的协调作用。政府和行业协会，作为产业安全政策的保护主体，共同承担着维护产业安全的重任。然而，对于不同的产业安全政策模式，其主体发挥的作用会有所不同。
　　从宏观主体来说，美国、日本等国家的政府具有健全的管理机构、明确的职能分工，科学的决策体系，完备的法律基础，并根据形势发展需要，适时灵活地采取措施，使产业结构不断合理化和高级化。韩国、新加坡等国家的政府依靠高效的机构设置，透明的监督机制，展现出灵活的“主动调整”能力，经历了从“政府主导型”向“政府引导型”模式的转变。委内瑞拉、阿根廷等拉美国家在1970年代先后实施了以政府主导和贸易保护为特点的发展模式。为了弥补这种模式中贸易赤字和资本不足，这类国家大量引进外国投资，减少国家干预，忽视对本国民族产业的保护，于是丧失了经济发展的自主权。自1990年代中期起，这类国家开始酝酿“第二代改革”，加强政府对经济的干预，强调维护产业安全中政府的作用。
　　从微观主体来看，美国、日本等国家的行业协会有着良好的运行机制，基本覆盖所有行业领域，其产生主要有政府主导和企业自建两种方式，并且都能够在制定合理的行业政策、增强企业抵御市场风险的能力、协助政府和企业的相互关系等方面发挥作用。韩国、新加坡等国家的行业协会实行“混合模式”，有官方主导的，有民间自发的，也有半官半民的，各种行业协会与政府一起承担维护国家产业安全的重任。委内瑞拉、阿根廷等大多数拉美国家的行业协会官方色彩较浓，近年来行会组织发展迅速，但就其发挥职能的整体水平而言，与发达国家的差距明显，主要表现在规模小、数量少、人才短缺等方面，其作用并未充分发挥。   　　3.三种政策模式保护手段比较
　　对产业安全保护手段来说，在形式上可以分为规制手段、救济手段和扶持手段。对于不同的政策模式，由于产业发展的水平和程度不同，对产业安全保护手段的侧重点会有所不同。从规制手段来看，美国、日本等发达国家能够灵活巧妙地运用该手段，将关系到国家命脉的支柱产业牢牢地掌控在自己手里，并通过颁布法律、条例，建立技术标准、检验程序、卫生检验检疫制度等多种手段，提高对进口产品的技术要求，增加进口难度。此外，通过外资准入审批、外资并购审查和外资持股比例等多种限制条件加强对外资的引导和控制。比较而言，韩国、新加坡等国家在技术壁垒的使用上不如美国、日本等国家那样“巧妙”、“频繁”和“隐蔽”，使用规制手段较为灵活。而对资金不太充裕和技术不太成熟的委内瑞拉、阿根廷等国家来说，未能有效采取规制手段，导致跨国公司容易形成行业垄断等问题。
　　从救济手段来看，在国际社会上，反倾销、反补贴和保障措施是贸易救济的主要方式。美国、日本等国家能够娴熟地运用反倾销、反补贴和保障措施等多种救济手段，并且各种救济手段互相配合，在国内产业不受损害的同时，实现扼制竞争对手和实施贸易保护的目的。韩国、新加坡等国家除了较多地使用反倾销手段之外，对救济手段的运用比较谨慎。而委内瑞拉、阿根廷等国家已加快了运用反倾销、反补贴和保障措施等救济手段的步伐。
　　从扶持手段来看，许多国家通过制定战略规划和政策法规，针对经济发展的实际情况，采取重点倾斜、优先扶持某些产业的措施，主要偏重于支柱产业、先导产业、瓶颈产业及幼稚产业，从而达到保护民族产业，培育优势产业的目的。不同之处是，美国、日本等国家更为注重财政货币政策等间接干预手段的作用，充分发挥市场竞争主体的积极性。韩国、新加坡等国家采取“政府引导型”经济发展模式，政府直接干预手段较多，在很多情况下政府会主动介入产业发展过程。而委内瑞拉、阿根廷等国家的市场经济还不完善，主要依靠依靠政府的力量来培育产业的竞争优势。
　　二、新形势下我国产业安全的基本现状及调整方向
　　随着我国融入国际化程度的加深，产业安全问题日益凸显。在全面深化改革的今天，我国对经济发展整体格局提出了新的要求，原有的产业安全政策需要重新调整。
　　1.经济“新常态”背景下原有的对外策略需要重新调整
　　改革开放以来，我国加大了引进外资的力度，这符合三个“有利于”的标准。在很长一段时间，我国采取了“重开放轻保护”的策略，对外资没有采取全面有效的监管。在理论界，近年来也不断有人提出外资“无害论”、“在中国的外资企业都是中国企业”、“在中国的工业都是民族工业”，同时认为外资并购国内企业，并没有真正危及我国的经济安全。如果在理论认识和实践中重外资、轻内资，重引进、轻自创，就会忽视民族资本被外资吞带来的不安全后果。事实上，改革开放以来，随着外资和外企的进入，不少领域民族产业的市场占有率大幅下降，外资已控制了部分重要产业，同时民族产业在管理、技术和人才等方面的不足也日益显露。
　　随着对外开放的进一步深化和经济发展方式的加快转变，当前我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入“新常态”。事实上，中国经济发展到今天，已经有能力摆脱对外资、外企的过度依赖了，已经到了以内资为主导的时候。有关数据显示，2013年我国制造业实际使用外资同比下降6.78%。在外经贸第一大省广东，2014年上半年实际使用外资增长仅仅2.2%。因此，在我国经济发展进入“新常态”的背景下，外企、外资应与民族企业平等相待，不能再享受超国民待遇。相应地，我国必须要用“新常态”思维来对待这一变化，原有的产业安全对外策略需要重新调整，亟需建立一套全新的理念和思路来阐释国家产业安全。
　　2.产业结构优化升级需要保护目标重新定位
　　改革开放以来，由于受到不合理的国际分工和不平等交换等因素的制约，我国不少地方长期坚持外向型经济的发展思路，造成部分民族产业一直处于“高资源性投入、低附加值产出”的状态，严重制约产业创新能力和产业结构调整，进而影响产业的可持续发展能力，使我国部分产业在国际分工中长期处于低层次状态，进而由国际分工固化所带来的不平等交换也日益加剧。从内部结构来看，在我国的三次产业结构中，农业结构不均衡，第二产业特别是工业“大”而不“强”，第三产业发展滞后，三次产业的比例不合理。因此，如果不加快转变经济发展方式和促进产业结构优化升级，未来我国产业在国际分工上的发展空间会越来越小，代价会越来越大，进而产业安全体系就会越来越脆弱。由于产业安全的保护目标建立在产业结构升级的基础上的，随着我国不断调整自身发展的产业布局，其保护目标上也要相应作出调整。
　　3.现有制度安排需要政府和行业协会最大限度地发挥作用
　　近年来我国政府对产业保护的具体方式，依据行政隶属关系，主要以行政手段直接干预和约束为主，很大程度上带有计划经济管理体制特点，没有很好地划清政府和市场的边界，必然与市场经济的逻辑发生冲突。在国家安全委员会成立之前，由于尚未有一个跨领域机构去领导协调产业安全问题，只能通过召开相关政府部门参加的联席会议来解决，可是联席会议出台的指导政策不具备权威性，导致其执行效果大大减弱此外，政府部门出于自身利益偏好，会自觉或不自觉地对信息进行片面选择和扭曲。同时，我国的行业协会也没起到很好的桥梁和纽带作用，并没有建立一种政府与企业之间有效联系机制。中共十八届三中全会审议通过的公告中，决定成立国家安全委员会来完善国家安全体制和制定国家安全战略，加强维护我国国家安全的顶层设计。为了使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，制定合理的维护产业安全的政策，需要最大限度地让产业安全保护主体行使职能，有效协调各部门之间的关系，并确保产业安全政策的权威性。
　　4.在新的国际政治经济秩序下贸易保护手段需要重新设计   　　近年来，我国进入贸易摩擦的高发期，除了遭受传统的反倾销、反补贴和保障措施等保护手段外，一些发达国家甚至一些发展中国家针对我国的检验检疫、产品质量和食品安全、环境和劳工保护、特保调查以及技术标准等方面贸易壁垒的数量持续增多，手段和方式不断翻新。不仅涉及到一般商品，而且上升到环境标准、劳工标准、知识产权以及人民币汇率等政策和制度层面，这些问题已严重制约着我国产业安全。同时，外资正逐渐对我国部分民族产业的长远发展形成了值得警惕的威胁。在新的国际政治经济秩序下，我国既要积极防范国外针对我国的贸易保护行动，又要尽早完善产业安全的保护手段，适时对外发起行动，以积极防御战略维护我国产业安全。
　　三、国外产业安全政策模式对我国的启示
　　面对国内外发生的一些新变化，我国产业安全政策模式需要重新调整，以适应发展的新要求。国外不同类型产业安全政策模式已积累了不少经验和教训，为我国维护产业安全提供了有益的启示。
　　1.突显国家意志和国家战略，实行“保护优先、适度开放”的对外策略
　　从国际经验上看，不同国家在制定产业安全政策时都把维护该国经济利益作为基本出发点，并在此基础上根据各国的实际制定出不同的对外策略，尤其是韩国、新加坡等国家采取的“以开放求发展，以实力保安全”对外策略，可以给予我国更多启发。由于我国曾经采取“重开放轻保护”的策略，忽视了经济发展的主导权。尽管已经认识到保护民族产业的重要性，但是一些国际垄断企业已严重冲击我国经济，并通过对核心技术和专利产权的把持，达到对我国部分民族产业技术和利润的双重控制。因此，当前我国应放弃“以开放促发展、以开放促安全”的思路，必须从国家利益的战略高度来认识产业安全的重要性，突出国家意志和国家战略，实行“保护优先、适度开放”的对外策略，对外资不能放任自流。
　　2.保护民族产业。制定维护我国产业安全的战略目标
　　关于如何保护民族产业，国外一般做法是根据产业结构的调整方向，通过合理的引资政策和产业扶持政策，对本国企业的技术创新活动提供包括税收优惠、财政补贴等一系列的政策支持，使得本国支持的产业得到保护，维护产业安全。随着产业发展的簇群化、融合化和生态化成为21世纪国际产业发展的新趋势，我国应在已有产业发展布局的基础上，具体制定符合国际发展趋势的产业规划。围绕“抓基础产业创新、抓产业链融合、抓信息化和工业化融合”的发展方向，通过贸易政策和产业政策的相互配合，对未来发展潜力巨大的产业提供必要的保护和支持，逐渐培育成国民经济的重要产业。特别地，当代西方发达国家已经开启了新一轮的“再工业化”战略，目的是抢占未来产业发展的制高点，继续保持在国际政治经济秩序的优势地位。为了满足经济发展“新常态”对产业调整的要求，我国应积极参与到这轮新的国际产业分工中，借鉴美国和欧盟等国家的扶持政策，通过产业扶持基金和政府直接资助等方式加大对高端制造产业的扶持力度，并制定合理的战略目标加大对民族产业的保护。
　　3.提升产业国际竞争力，建立政府、行业协会和企业之间的有效互动机制
　　一些国家的经验表明，为了有效避免资源配置不合理和产业低效运转的弊端，要求实行产业保护与加快产业结构升级同步进行。对我国来说，可以借鉴韩国和新加坡的经验，充分发挥政府对产业发展的主导作用，建立政府不同部门之间的有效协调机制，加快产业优化升级。同时，政府主管部门还应加强与各行业协会和企业的联系，齐心协力地维护产业安全，这就需要建立与行业、企业之间的协调机制和有效沟通渠道，制定切实可行的产业保护政策，加快产业结构的优化升级，提升产业国际竞争力，并利用国际规则维护我国企业的自身利益，共同做好产业安全工作。
　　4.学会利用国际规则，健全维护我国产业安全的战略措施
　　（1）加强对外资的管理，尤其要严格规制外资并购。从各国经验看，当采取合理的外资规制政策时，就会更有效率地利用外资。在不违背我国加入世界贸易组织的相关承诺的前提下，我国可以借鉴美国和日本的经验，对外资应采取鼓励与防范“两手抓”，做到审时度势，适时灵活地调整。首先完善外商投资审批制度，目前上海自贸区已推行“负面清单“制度，需要及时总结经验加以推广，并完善审批程序；其次，对于不同的行业，需要规定外商的出资比例，防止重点行业被外资垄断；最后建立对外资企业的科学评价体系，根据外资企业的级别实行不同的标准。（2）完善贸易救济机制建设。当前，随着我国进出口的快速增长，我国与其他国家贸易摩擦越来越频繁，迫切需要建立符合我国国情的贸易救济体系。通过借鉴美国、日本等国家各种救济手段相互配合的方式，我国应首先构建有效的贸易救济机制，积极地运用反倾销、反补贴等措施，有效地保护国内产业利益。其次应完善关税与非关税措施。根据国内不同产业的国际竞争力状况，制定合理的关税结构，同时还要借鉴西方发达国家惯用的非关税措施，推行绿色壁垒、技术壁垒等贸易救济措施。（3）健全我国产业安全的扶持手段。作为新型工业化国家，当前我国在国际产业分工上相对处于底端，可以借鉴韩国、新加坡等国的“政府主导型”扶持方式，通过综合运用经济、法律、行政等手段，加强政府部门对产业的宏观指导与战略规划，为产业发展提供资金、技术和人才等生产要素方面的支持，有选择地针对某些产业，特别是新兴产业和战略性产业加以扶持，进而达到优化产业结构和维护产业安全的目的。（4）健全维护我国产业安全的法律体系。从国际经验上看，当前我国可以考虑从以下几个方面着手：完善产业安全的相关法律法规，形成符合WTO规则的产业保护法律体系；制定规范的外国投资法，使其成为规范外资准入和审批的权威性法律；制定产业安全预警体系的法律，逐步推出产业损害预警监测方面的法规，加强对产业安全预警的具体指导。
　　责任编辑：张旭