2018在更高起点上深入实施县域突破战略

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　　十年前的1998年，中共吉林省委七届二次全会提出，在全省实施“科教兴省、开放带动、县域突破”战略，之后不久又提出“人才兴业”战略，并称四大战略。十年后的今天，中共吉林省委第九次党代会再次提出，全省继续在更高起点上深入实施这四大战略。实践证明，作为全省发展战略之一的县域突破战略，与其他几大战略一样，对于加快富民强县兴省进程有着极其重要的指导作用，需要在更高起点上深刻认识，深入实施。
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　　一、在更高起点上深入实施县域突破战略，是转变县域发展思路的需要
　　
　　（一）加深对县域战略地位和基础作用的认识，对于适时调整转变发展思路至关重要
　　县域涵盖城镇与乡村，兼有农业与非农产业，是宏观与微观、城市与农村的结合部，统筹城乡发展的重要载体。从全国看，现有建制县2000多个，面积、人口和经济总量分别占全国的90%、70%和50%左右。而从吉林看，现有建制县40余个，幅员、人口和经济总量分别占全省的90%、70%和50%以上。加快推进新型工业化，县域既是承接地更是孵化场；加快推进农业现代化，县域既是桥头堡更是主战场；加快推进特色城镇化，县域既是功能区更是裂变场。县域，在国民经济和社会发展中的战略地位和基础作用举足轻重。一定程度上讲，县兴则民富省强国盛。
　　吉林发展的重点在县域，难点也在县域，希望和潜力更在县域。县域，堪为全省振兴大厦的坚实基座，富民强省的砥柱中流。只有把县域板块补短拉长、补齐填平，全省板块才能形成一个有机的整体，才能在发展的木桶中蓄积更多的能量。如果县域发展不上去，振兴吉林老工业基地、实现全省全面小康的历史进程就势必会大大放缓。因此，必须牢固确立并不断强化无论是突破工业、农业还是城镇，必须率先突破县域的战略发展思路。
　　（二）用战略眼光和战略举措调整转变发展思路，越来越切合县域经济社会发展实际
　　县域板块之长短，直接关乎区域发展大局。凡长板者，发展则快；凡短板者，发展则慢。这已成了区域之间发达与否的一个突出标志。吉林县域与其他欠发达地区一样，长期处于全省的“短板”状态，工业弱、财政穷、总量小的状况多年没有得到根本性改变。
　　为了加快县域经济发展，改变县域的短板状况，改革开放以来，特别是跨入世纪接力的门槛，吉林省委、省政府从省情县情实际出发，立足当前，着眼长远，审时度势，适时作出了实施县域突破战略的重大决策，并明确提出，县域突破的核心是经济突破，重点是工业突破，关键是项目突破，特别是要大力发展民营经济，推进全民创业，开展招商引资，加速工业化、城镇化和农业产业化进程。从此，拉开了举全省之力突破县域的发展大幕。
　　战略思路不断转化为战略出路。十年来，全省上下尤其是各县（市）积极实施县域突破战略，及时把脉新的形势任务，寻找经济社会发展的切入点和突破口，调整转变发展模式，确立“兴工强县”的发展思路，用工业化思维谋划农业和农村经济，加快了县域经济由农业主导型向工业主导型的转变。一些县（市）几乎从零工业起步，着力发展矿产资源开发、农产品加工以及能源、医药和高新技术产业等，工业兴县的路子越走越宽。磐石市的工业经济占GDP比重由十年前的20.8%提高到现在的43.1%。
　　（三）站在新的历史起点上，调整转变县域的发展思路必须靠战略加以推动
　　思路决定出路。思路转变对县域经济发展起到了决定性的作用。调整转变县域的发展思路是一个永无止境的历史过程。而调整转变县域的发展思路需要靠战略去定位，靠战略去廓开，靠战略去引导和推动。
　　站在新的历史起点上，继续加大县域突破力度，充分发挥县域的基础作用，促进经济社会又好又快发展，是吉林全省上下亟待破解的重大课题。去年，中共吉林省九次党代会根据对全省正处在体制转轨的关键时期、积蓄能量的爬坡关口、快速发展的启动阶段这一基本省情的科学判断，睿智地作出了在更高起点上深入实施“四大战略”的重大决策，再一次将县域突破摆上了全省发展大局的战略位置，进一步明确了县域的发展思路和方向，县域在全省经济社会发展中的重要地位和作用进一步得到巩固、强化和提升。
　　再好的蓝图，如果不精心描绘就是一张白纸；再好的战略，如果不认真实施就是一句空话。全省上下需加深对在更高起点上深入实施县域突破战略重要作用的认识、理解和把握，切实把这一战略谋划到每一个发展思路中去，践行到每一个工作环节中去，注入到每一个振兴细胞中去，好字优先，快字当头，同心攻取突破县域这个坚中之坚，合力破解突破县域这个难中之难，尽快把县域这个全省发展板块中凹陷的“洼地”变成凸起的“屋脊”。
　　
　　二、在更高起点上深入实施县域突破战略，是创新县域管理体制的需要
　　
　　（一）实施县域突破战略，必须创新管理体制
　　战略是指导和决定全局的计划和策略，体制是一个区域、部门或单位的组织制度。如果说战略是一个方圆中的行动纲领和指针，那么，体制则是这个方圆中的行动规则和规矩。战略决定走向和功能，体制决定质量、速度和效益。二者互为条件、互为因果，都是决定发展的关键因素，尤其是决定又好又快发展的关键因素。一个地区发展的路子对不对头，在很大程度上取决于战略；而一个地区发展得快不快、好不好，则在很大程度上取决于体制。好的战略，必须要有好的体制相匹配。因此，在更高起点上深入实施县域突破战略，必须不断创新县域管理体制，使县域在战略导引下的发展路子越走越宽，在体制创新中迸发出的发展活力越鼓越足。
　　（二）管理体制的不断创新，为实施县域突破战略创造了有利条件
　　在实施县域突破战略的进程中，针对县域经济社会管理功能不完备，发展活力、动力、能力缺乏等体制性机制性矛盾和问题，适应县域经济社会加快发展的迫切需要，2005年，吉林省委、省政府在借鉴南方一些省、市做法和经验的基础上，紧密结合本地实际，作出了全面“扩权强县”的决定，分两批向县（市）下放876项经济社会管理权限，占省里行政审批项目的60%。实行省管县（市）财政体制，对上划省的共享收入增量全部返还，建设（县）市工业集中区，建立激励约束机制。同时，全面推进农村综合改革，完善乡镇机构和县乡财政体制。从而，有效地破解了县域发展的体制性机制性障碍，极大地激发了县域发展的积极性、主动性和创造性。随着体制机制环境的改善，县域发展的活力、动力、能力和实力明显增强，县域经济主要指标增幅历史上第一次超过全省平均水平，为深入实施县域突破战略创造了有利条件。
　　（三）继续推进管理体制创新，再造实施县域突破战略新优势
　　实施县域突破战略的实践在不断深入，创新管理体制的探索也必须不断深入。扩权强县改革需要深入推进，吉林省继续向县（市）下放有关经济社会管理权限，市（州）和县（市）同时向基层、社会及市场放权，切实做到“该放必放、不能倒退”。抓住振兴东北老工业基地深化行政管理体制改革的机遇，积极争取国家支持，加强“省直管县”改革的研究和探索。金融是现代经济的核心。实施县域突破战略，必须加快金融体制改革步伐。针对金融体制和结构不能完全适应县域经济社会发展的问题，着力建设多种所有制和多种经营形式、结构合理、功能完备、高效安全的现代金融体系，开发适宜县域市场走势的金融产品和服务，广为县域开“金”路、辟“财”源，尽快破解县域融资瓶颈制约。巩固发展农村综合改革成果，有序推进土地承包经营权流转和适度规模经营，加强专业合作组织建设，推进集体林权制度改革。通过体制机制创新，再造实施县域突破战略的新优势。

  
  
       　　
　　三、在更高起点上深入实施县域突破战略，是强化县域投资拉动的需要
　　
　　（一）强化投资拉动作用，是实施县域突破战略的内在要求
　　投入决定产出。农业不投入，长不出好庄稼；工业不投入，产不出好产品；服务业不投入，上不了高层次。如果不增加县域的有效投入，就很难实现统筹城乡发展，破解“三农”问题，加速工业化、城镇化和农业现代化进程的战略目标。一定意义上讲，深入实施县域突破战略必然要求强化投资拉动作用，而强化投资拉动作用又必然会大力推动县域突破战略的深入实施，二者属规律性的正相关。
　　客观透视目前拉动全省特别是县域经济增长的“三驾马车”，就可看出强化投资拉动作用的特殊重要性。
　　先看消费拉动。去年，全省城镇居民人均可支配收入11285.52元，增长15.5%,比全国水平低2500.48元;农民人均纯收入4190元，增长15.1%,比全国高50元。实现社会消费品零售总额1999.20亿元，增长19.3%，增幅比全国高2.5个百分点。这说明，经过多年的发展，全省城乡居民收入和社会消费品零售总额有较大幅度增长，但居民总体上并不富裕，消费能力还十分有限。
　　再看出口拉动。现在，全省仍处于工业化中期阶段，工业比重占36%，人口50%以上是农民，支撑进出口的能力也十分有限。去年，全省外贸进出口总值102.99亿美元，增长30.1%。其中，出口38.58亿美元，进口64.41亿美元，出口少于进口25.83亿美元，与全国出口大于进口的走势形成很大反差。
　　最后看投资拉动。长期以来，由于全省经济投入不足，在基础设施和基础产业建设方面造成了很多历史欠账。仅高速公路一项，全省通车里程才不过五百来公里。这几年，全省的固定资产投资虽有大幅度增加，启动建设了一些重大项目，但这是在基数很小的前提下取得的，很大程度上是在还前些年的“老账”，投资不足的状况并未得到根本改变，与发达地区的差距仍然很大，与全国需求结构中投资率偏高的情况也有着很大的不同。
　　因此，在更高起点上深入实施县域突破战略，需要继续把投资拉动放到更加突出的位置，通过投资拉动能力的逐步增强，促进出口拉动能力和消费拉动能力的稳步提升，进而实现党的十七大报告要求的“促进经济增长由主要依靠投资、出口拉动向依靠消费、投资、出口协调拉动转变”。
　　（二）投资拉动力度的加大，为实施县域突破战略注入了能量
　　近年来，吉林全省围绕转变发展方式和调整投资结构，坚持“上争下促、外引内培”，全力实施投资拉动，发展能力持续增强。2007年，全社会固定资产投资完成4003.18亿元，比2003年增长3倍，占全国比重由2003年的1.75%提高到2.92%。投资增长速度连续三年居全国前列，人均达到14480元，进入全国前十位。启动实施了一批基础设施、基础产业和支柱优势产业重大项目建设，近三年开工建设亿元以上大项目1318个。
　　随着全省投入力度的加大，直接拉动了县域投资的快速增长。2005年以来，各县（市）针对底子薄、基础差、实力弱、项目少的实际，以构建工业集中区为载体，以开展招商引资和项目建设为抓手，纷纷加大投入，县域城镇以上固定资产投资累计完成2755亿元，其中2007年完成投资1316亿元，增长50%，实施亿元以上项目500多个，改写了县（市）缺少大项目的历史，建设弥补了大量基础设施和基础产业，增强了自主滚动发展能力，为实施县域突破战略注入了强大能量。
　　（三）在更高起点上深入实施县域突破战略，离不开强有力的投资拉动
　　实践证明，在深入实施县域突破战略进程中强化投资拉动作用，是扩大县域经济总量，弥补前些年投入不足的需要；是加快县域工业化、城镇化进程，更好地统筹城乡发展的需要；是进行县域结构调整、增强产业丰厚度，提高抗风险能力的需要。
　　保持较高的增长速度，需要以较高的投入做支撑。到2012年，只有完成全省经济总量由5000亿元到10000亿元、县域经济总量由2500亿元到6000亿元的跨越，才能实现省九次党代会确定的奋斗目标。而要实现这样的战略目标，必须在更高起点上继续强化投资拉动作用。
　　强化投资拉动要突出重点，把握节奏。要把投入主要用在“强基础、调结构、增效益、重民生”上。同时，要适度控制投资规模，优化投资结构，提高投资效益，合理调控投资率。
　　
　　四、在更高起点上深入实施县域突破战略，是加速县域结构升级的需要
　　
　　（一）县域突破战略不断深入，产业结构得到有效调整
　　改革开放以来特别是近年来，全省以及县域在经济快速发展的同时，为适应市场发展的需要，不断优化产业结构，合理调整各产业在国民经济中的比例关系，三次产业内部结构明显改善，第一产业平稳发展，第二产业快速发展，第三产业迅速发展，三次产业增加值在经济总量中的比重发生了较大变化。产业结构的调整优化，为实施县域突破战略奠定了好的基础。
　　全省产业结构调整步伐加快。三次产业结构由1978年的29.3：52.4：18.3，调整为1998年：27.6：38.3:34.1，再转变为2007年的15.6：45.7：38.7。一产业比重明显降低,二、三产业比重明显上升，三次产业内部结构日趋合理，逐步接近全国2007年11.7：49.2：39.1的平均水平。
　　随着全省产业结构的调整优化，县域产业结构也得到显著改善。三次产业结构由1998年的48.5：28.5：23，调整为2004年的31.3：32.1：36.6，再转变为2007年的预计25.1：37.4：37.5。2007年，一产业比重比实施县域突破战略之初的1998年和实施扩权强县改革前的2004年分别降低了23.4个和6.2个百分点；二产业比重分别提升了8.9个和5.3个百分点；三产业比重提升了14.5个和0.9个百分点。
　　（二）结构性矛盾仍然突出，制约县域突破战略的深入实施
　　一些年来，全省及其县域的一、二、三产业虽都有了很大发展，但农业基础薄弱、工业素质不高、服务业发展滞后这个在全国全省都很普遍的结构性问题，在县域表现得尤为突出，影响县域突破战略的有效实施。
　　县域第一产业一直占有较高比重，典型的农业经济特征明显，效益农业、绿色农业、特色农业近几年虽有所发展，但比重很少。第二产业特征不够明显，传统工业、中小型企业居多，工业增加值仅占全省35%。第三产业虽然比重相对较高，但因起步晚，规模小，根基不够牢固，不足以支撑经济的发展。县域产业结构在排列顺序上看似“三二一”格局，即第三产业比重最高，第二产业次之，第一产业最低，但从经济总体水平上分析，这只是工业化初始阶段的特征，与发达国家合理的“三二一”产业结构有着天壤之别。
　　着力破解县域产业结构不合理矛盾，尽快改变一产大而不强、二产小而不优、三产弱而不活的状况，“促进经济增长由主要依靠第二产业带动向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变，”既是县域经济运行中存在的“老大难”问题，也是当前实现“好字优先”迫切需要解决的一个关键问题。
　　（三）加速结构升级，促进县域突破战略在更高起点上深入实施
　　产业结构合理与否，直接关系到县域突破战略能否深入实施。推进县域产业结构优化升级，要坚持走新型工业化道路，促进信息化与工业化融合，巩固第一产业，做大第三产业，提升第二产业，发展现代产业体系。
　　目前，全省以及县域调整产业结构的主要任务是“强基础”，根本方法是“通过增量带动存量”，具体措施是“主攻央企、引进外企、加强民企”，推动机械工业向前拓展，石化工业向后延伸，农产品加工业做大做强，同时大力推进能源、钢铁、建材、医药、光电子、矿泉水、食品饮料、纺织以及劳动密集型产业的发展，加快建立符合本地特点的产业体系。

  
  
       　　
　　五、在更高起点上深入实施县域突破战略，是增强县域综合实力的需要
　　
　　（一）县域突破战略取得进展，县域综合实力明显增强
　　进入新时期以来，全省上下通过深入实施县域突破战略，深化扩权强县改革，推动县域经济社会发展，县域综合实力不断提升。
　　经济步入快车道。2007年，全省县域生产总值突破2500亿元，增长16.5%，是1998年的2.68倍。工业实现增加值750亿元，增长23%，是1998年的3.36倍。城镇以上固定资产投资完成1316亿元，增长50%，实施亿元以上项目500多个。民营企业总数达到4.2万户。全口径财政收入、地方级财政收入分别增长24.6%、27.4%，分别是1998年的2.9倍和2.98倍。农民人均纯收入达到4190元，增长15.1%，高出全国50元，是1998年的1.76倍。
　　社会建设全面进步。农村义务教育阶段学生全部免除学杂费。新型农村合作医疗实现全覆盖。农村低保扩面提标。扶贫开发、社会保障和社会救助工作成效明显。社会主义新农村建设“百镇千村”试点扎实推进。公共服务能力不断增强。农村社会和谐稳定。
　　（二）县域综合实力不强，依然是实施县域突破战略的“软肋”
　　县域生产总值仅占全省的50%。而我国东部发达地区的县域生产总值一般占全省的70%以上，像浙江已达80%以上。中西部的一些省份如湖南、广西都在60%以上。县域地方级财政收入仅占全省的26.3%，占县域GDP比重为3.4%。很多县（市）现在仍然靠转移支付过日子，有钱吃饭、没钱干事的情况还存在。县域居民收入特别是农民收入增长比较缓慢，长期低于全国全省平均水平，只有这两年农民收入才刚刚超过全国水平。同时，县域社会事业仍然是薄弱环节，人均科教文卫事业费支出长期低于全省平均水平，工业反哺农业、城市支持农村的能力还不强，农村基础设施建设较为滞后，上学难、看病难、就业难、增收难等问题尚没有从根本上得到解决，节能减排和环境保护压力加大。这些在发展中面临的矛盾和问题，必须在深入实施县域突破战略过程中，采取积极有效的办法加以破解。
　　（三）在更高起点上深入实施县域突破战略，关键在于着力提升县域综合实力
　　把握新思路。当前和今后一个时期，在更高起点上深入实施县域突破战略，进一步增强县域综合实力，要按照省委、省政府的总体部署，“坚持城乡统筹，突出项目拉动、特色带动、城乡互动、改革推动，扩大总量、优化结构、提高效益、增强活力，加快推进工业化、城镇化和农业现代化。”
　　实现新突破。到2012年，全省县域经济社会发展力争取得“四个新突破”：经济总量取得新突破，地区生产总值突破6000亿元，年均增长20%以上，占全省GDP比重接近或达到60%，力争再有2～3个县（市）进入全国百强县；经济效益取得新突破，一般预算全口径财政收入和地方级财政收入分别达到420亿元和240亿元，年均增长25%以上；发展方式取得新突破，三次产业比重调整为18∶42∶40，节能减排主要指标达到全省标准；民生改善取得新突破，农民人均纯收入达到5000元，年均增长7%以上，使人民群众学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居。以县域的深入突破，加速吉林的全面振兴。
　　（作者单位：中共吉林省委财经办县域经济处）