2018公共工程安全的背后

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　　以实现公共利益为目的的公共工程,应当是人民大众生命财产最坚实的庇护所
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　　近日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见》,着力解决工程建设领域存在的突出问题。汶川“5?12”地震为我国公共建筑的安全敲响了警钟;随后接二连三发生的各类公共工程事故,如杭州地铁工地塌陷,青海西宁商业巷工地坍塌,湖南株洲高架桥倒塌等,让人们再次把目光聚集到公共建筑的质量问题。以实现公共利益为目的的公共工程,应当是人民大众生命财产最坚实的庇护所,而不应成为重灾之地。因此,公共工程安全背后的问题不得不让人们反思。
　　在《招标投标法》颁布实施的9年里,公共工程领域内各类“豆腐渣”工程以及腐败案件让其确保质量及预防腐败的初衷没有实现。重庆綦江彩虹桥建成仅3年突然整体坍塌,40人死于非命;投资3.8亿元修建的云南省昆禄公路,正式通车才18天就出现路基沉陷、路面开裂;湖北钟祥汉江大桥提前40年报废,更具讽刺的是,原参建者又获重建投标资格。伴随各类问题工程暴露出来的,是部分官员的腐败行径。据统计,近年来查处的行贿受贿案件中,发生在工程建筑领域的占三分之一以上。针对工程建设领域突出问题屡禁不止的现象,工作在检察一线的检察官道出了问题的根本,“公共建设领域可以说是腐败的重灾区,而招投标则是产生腐败的重要环节。”2007年国家审计署发布的审计公告显示,34个高等级公路建设项目,有20个执行招投标制度不严格,因违规招投标等行为涉及的资金超过160亿元,已有81人被依法追究刑事责任或受到党纪政纪处分。陕西省高速集团原董事长陈双全通过插手招投标,在任1700天受贿1700万元,而且参与行贿的大部分是国企。
　　由于我国公共工程领域信用体系还不是十分健全,缺乏有效监督与制衡机制。组织我国高速公路、市政工程、铁道工程等国家重大投资项目招投标采购活动,大都是各级政府的相应职能部门或者是这些部门投资设立的工程公司,而这些公司的董事长或总经理往往又兼任交通、建设等部门的厅局长;此外,很多看起来独立的社会代理机构,在暗地里也与相关行政主管部门有着“千丝万缕”的关系,造成了这些部门既对本行业招投标活动进行管理和监督,同时又组织具体的招投标活动,既当“裁判员”,又是“运动员”。因此,这些招投标职能部门或者社会代理机构就给了某些领导直接插手干预或控制招投标活动,谋取非法利益的机会,并且还能很好地掩人耳目。
　　按照《行政许可法》,凡是符合条件的招标代理机构均可获得相应的资质证书,没有数量限制。仅商务部和原建设部统计数字显示,我国目前的社会代理机构就多达5000家,超出部分地区的固定资产投资规模增长速度,以致出现“僧多粥少”的局面。因此,以盈利为目的的社会招标代理机构为了在竞争中生存下来,拿到代理项目获取更多利益,必然不择手段利用各种社会关系进行公关,听从招标人的意愿,趋附于招标人,以实现招标人的目的为宗旨。而招标人也自然会选择“听话又好配合”有关系的代理机构组织招标。因此有了潜规则,用代理机构业内人士的话就是“在不得罪婆婆(招标人)的情况下,规规矩矩假招标,认认真真走过场。”一位落马的交通厅长也说:“只要在他下面的公共工程项目,想让谁中标就可以让谁中标”。于是,在工程招投标过程中,“过程合法,结果违法”的现象屡见不鲜。比如出现招标代理机构协助招标人对项目进行分割,“化整为零”规避公开招标,或者变公开招标项目为邀请招标,逃避监管。全国政协委员、重庆市监察局副局长杜黎明就曾指出,工程项目招标化整为零问题十分突出,成为一种新的腐败手段。在采购过程中,招标代理机构迎合招标人的倾向性要求,在标书上或者评标时发出诱导性意见,“量身定做”应运而生。如江苏某大型国有煤矿修建职工宿舍进行招标,其内部已经选定了几家以前曾经在本单位做过工程的关系较好的施工单位,于是代理机构在招标公告中就列有一条“曾经在该煤矿有过工程业绩”,最后,除了已经确定的那几家施工单位,其他施工单位均无法参加投标。
　　此外,工程招投标过程中常常出现围标、串标,以及低价中标后变更合同等不法行为。围标是指围标人借用或雇用多达五六家不同名称的有资质的公司参与项目的竞标,以排斥其他竞标者入围,最后造成无论是哪一家竞标者中标,都是围标人中标。串标则是由参与竞标的几家不同企业共同发起的,大家拿到甲方的招标书后,共同研究,设计,讨论好这一次由谁来担任中标人后,互相串通,联手垄断价格,分割利润。低价中标后变更合同被认为是最恶劣的一种“花招”,整个招标过程无懈可击,中标单位也是报价最低,一旦中标,就不断地变更设计方案或者施工方案,进而变更合同价格,使工程一再地超预算。如江苏某段高速公路建设时不断地变更桥梁的宽度、道路的走向等设计施工方案,最后结算时,居然超过预算300%。
　　《招标投标法》颁布实施以来,“公开招标”成为某些部门变非法为合法的道具,成为逃避和推卸责任的最好托词,成了公开寻租的游戏,最根本的原因就是缺乏监管。按照相关规定,一个工程项目在招标过程中,要接受多个行业行政主管部门的监督。如一个工业建设项目招标,在土建施工、设备安装招标环节,要接受建设行政主管部门的监督;在货物采购、勘察设计招标环节,要接受相应行政主管部门的监督。这种多头管理的格局,使工程招标投标条块分割、各自为政、地方保护、部门分割的问题比较突出,难以形成统一有效的监督管理。“谁都能管,谁又都不管”的情况使得公共工程的监管形同虚设,使得招投标过程中围标、串标、低价中标后变更合同等“花招”得以蒙混过关,导致公共工程领域成为腐败的“高发区”。因此,要从根本上杜绝公共工程领域腐败的发生,改变“重事前审批、轻事后监管”的局面,政府必须建立有力的监管机制,尤其在市场经济秩序与社会信用体系尚不完善的情况下,政府这只“有形的手”更显重要。借鉴西方发达国家公共采购中工程招投标的做法,结合我国的实际情况,把公共工程纳入公共采购是解决由于监管乏力导致工程招投标操作不规范的有效办法。
　　公共采购制度在我国起步较晚,但是在西方发达国家已经有200多年的历史。在各个国家或地区的公共采购制度中,预防腐败是其基本原则之一。如德国公共采购严格禁止采购部门官员与竞标者存在任何经济利益原则,甚至吃顿饭都有可能要负刑事责任;文莱公共采购必须遵循平等、廉洁和效率的原则,其目标是为供应商提供公平竞争的环境,防止腐败现象的发生。《联合国反腐公约》第九条亦提出要“建立对预防腐败特别有效的以透明度、竞争和按客观标准决定为基础的适当的采购制度”,即公共采购制度。
　　公共采购制度是由政府采购部门独立地组织和完成招标采购活动,在有效制约的同时,使得监管对象由多头转为单一;纪检、监察、审计等多个部门,以及媒体和社会大众等能多层次、全方位对公共采购活动进行监督,从根本上改变目前 “重事前审批,轻事后监管”,以及“谁都可以管,谁都又不管”的混乱局面。并且,在公共采购中,代表政府依法行使公共工程采购权的政府采购机构是不以盈利为目的,为公共服务是其基本职责。政府采购机构为招标人和投标人提供一个公平、透明的交易平台,既合理地限制某些采购人为谋取私利而人为设置需求障碍、利用权力控制招投标过程的不法行为,同时,对投标人通过一些非生产性的行为获取工程合同的做法进行控制,在各种“设租”和“寻租”行为之间设置一堵防火墙。其次,重大投资支出由政府统一集中采购,可以有效地减少或避免不同渠道的政府投资在使用方向、项目分布、建设内容等方面存在的交叉或重复,提高公共资金的使用效益。按照国际公认的10%的公共采购平均节约率计算,如果我国4万亿公共投资都纳入公共采购的话,将产生巨大的经济效益。另外,救济机制的设立是公共采购完善于工程招投标的重要体现。在公共采购活动中,允许采购双方通过司法、行政等手段对采购中的不当行为提出质疑和投诉;一旦投诉事实成立,将采取重新评标、取消采购决定、终止合同、赔偿损失等救济措施,从而保障公共采购工作的健康运行。最后,全国统一的电子化公共采购平台建成以后,把公共工程招投标放到网上来做,一方面减少人为因素的影响,使全程操作高度透明;另一方面实现了公共工程采购的事前、事中、事后全程监管。
　　对公共工程的有效监管和对公共安全负责是政府的职责。要从根本上解决公共工程领域建筑质量及腐败等问题,必须要建立完善的公共采购制度,实现决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的监管机制,实现公共权力运行和对权力监督制约过程的制度化、规范化。建立起科学、高效、安全统一、公开透明的信息化平台,让一切行为在“阳光”下进行,使公共工程安全的背后不再有黑洞。
　　(作者系国务院发展研究中心政府采购管理体制改革课题组副组长)