2018刑罚执行和监管活动环 法律监督调查机制的理论与实证

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　　一、刑罚执行和监管活动环节法律监督调查机制的内涵、构建依据及现实意义
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　　(一)刑罚执行和监管活动环节法律监督调查机制的内涵
　　法律监督调查机制，目前在改革探索之中，尚无统一的规范概念。综合各地的探索成果，有学者认为，法律监督调查机制是指人民检察院在依法行使法律监督权的过程中，通过启动相应的程序，主动对司法、行政执法机关及其工作人员在执法活动中是否涉嫌违法提出质疑，并进行必要调查核实后予以纠正或保护的工作系统。刑罚执行和监管活动法律监督调查机制，则是指人民检察院在刑罚执行和监管活动中，通过启动相应的程序，主动对司法、行政执法机关及其工作人员在执法活动中是否涉嫌违法提出质疑，并进行必要调查核实后予以纠正或保护的工作系统。该机制最大的创新在于建立了侦查活动监督投诉处理机制，由此明确了检察机关侦查活动监督的知情权、调查权及处置和处置建议权，从而有效加强了侦查监督力度。法律监督调查不是检察机关自行设置的一项新职权，而是检察机关法律监督权的重要组成部分。作为一种工作方法，法律监督调查将宪法和法律规定的抽象的、原则的法律监督权转化为具体的、可操作性的制度和规范，通过发现、核实、纠正诉讼活动中的违法行为，促进公正廉洁执法，维护社会公平正义。
　　[案例一]2009年6月，G县检察院监所科接到某市检察院交办线索。反映一监狱分监区长刘某的受贿线索后，首先由承办人审查并提出启动法律监督调查意见，经部门负责人审核认为符合启动条件后，报请检察长批准正式启动调查机制。启动调查机制后，承办人在调查前制定周密的调查计划，并围绕举报中所反映刘某多次收受贿赂的问题调取相关证据，力求全面细致、证据扎实。根据检察工作一体化机制的要求，由驻所检察室和反贪局联合进行调查，在掌握证据材料、做好充分准备的基础上展开突审，一举破了刘某利用担任分监区长职务便利受贿一案。2009年9月，刘某因犯受贿罪被法院判处有期徒刑三年六个月。
　　在刑罚执行和监管活动中，通过启动法律监督调查机制既为监督工作创造了条件，又为保证监督质量提供了可靠手段，有利于强化法律监督，保障国家法律法令的统一正确实施。调查机制中的“调查”不能等同于侦查调查，不能采取强制措施，不得防碍相关机关正常的执法活动的进行。但可以根据案件需要，采取必要的调查谈话、查询、调取相关证据材料、查阅案卷、勘验、鉴定等方式。同时，为规范法律监督调查机制运行，无论是获取线索、启动程序，还是调查取证、结案处理都必须在法律规定的范围内，防止超越职权。监督调查与侦查调查的区别就在于不具有任何强制性。同时。要明确监督调查的范围、对象以及方式、方法，做到适时适度，防止滥用调查权。
　　(二)构建刑罚执行和监管活动环节法律监督调查机制的依据
　　1　理论基础。(1)监督权的配置应该包括知情权、质询权和对违法情况的纠正权三部分，这是监督权运行规律的内在要求。但就目前的情况来看，监督权结构中明显缺乏质询权这一中间环节。这一要素的缺失，导致了法律监督的无力和被动。在立法没有对监督权进行合理的权力配置时，构建法律监督调查机制，以弥补立法缺陷，是遵循监督权运行规律的科学之举。(2)“没有调查就没有发言权”，目前在检察机关已开展的并取得良好效果的立案监督、民事抗诉业务中，已经引入调查机制。实践证明，检察机关只有及时发现并调查核实司法人员的违法行为，才能有针对性地提出纠正意见。同时，也只有启动调查程序，用事实和证据说话，才能正确处置，达到案结事了的监督效果。(3)英美法系国家确立的非法证据排除原则说明了监督调查存在的必要性。法、德等大陆法系国家，将检察官对警察的监督演变为一种“参与”式监督，而非“外在”式监督，这使得检察官不仅能够控制警察合法活动，而且可以进行必要的监督调查。
　　2　法律依据。我国法律为建立法律监督调查机制提供了现实依据。《宪法》及《人民检察院组织法》奠定了检察机关“国家法律监督”者的地位，三大诉讼法又为检察机关进行法律监督调查提供了明确的依据，如《刑事诉讼法》第137条规定：“人民检察院在审查案件的时候，必须查明侦查活动是否合法”。在最高检司法解释性文件中多处可见相应规定，人民检察院探索监督调查机制的法律依据充分。
　　(三)构建刑罚执行和监管活动环节法律监督调查机制的现实意义
　　[案例二]2010年4月，H监狱提出的关于一名罪犯周某暂予监外执行的口头申请后，H市检察院驻监检察室即刻查询其基本情况。调阅该犯档案，发现该犯2003年4月10日因组织、领导黑社会性质组织罪、寻衅滋事罪、故意伤害罪、敲诈勒索罪、贷款诈骗罪、虚开增值税发票罪、虚报注册资本罪判处有期徒刑二十年。2004年9月13日调入H服刑，属应当重点监督的罪犯。虽然其病情经多次检查为拘禁性精神病。病情鉴定结论是一致的。但所患疾病不属于《罪犯保外就医疾病伤残范畴》，且对其暂予监外执行可能有一定社会危害性。为此，H市检察院制作了《审查提请暂予监外执行报告》和《审查提请暂予监外执行意见书》，并通过列席监狱讨论决定提请工作的监狱长办公会并发表了不同意暂予监外执行的口头纠正意见，被监狱及时采纳。
　　从上例中可以看出，通过启动法律监督调查机制，既保证了刑罚的正确执行，又维护了法律的正确实施。
　　在刑罚执行过程中，对刑罚执行机关的活动缺乏有效具体的监督机制。如在保障服刑人员的权力、对减刑、假释、保外就医、监外执行等各方面，多由刑罚执行机关独家完成，甚至是决定。如监外执行的决定是在批准决定之后，“将批准的决定抄送人民检察院”。即使由法院裁定的，也是由刑罚执行机关报送相关材料，至于材料是如何形成的过程，审判机关的审判和裁定的过程，缺乏明确、具体的审查、监督机制。因此，将刑罚执行和监管活动环节法律监督调查机制作为发现、核实、纠正诉讼活动和执行活动中违法行为的工作系统，贯穿于刑罚执行和监管活动环节的全过程，必将具有十分重要的现实意义。
　　第一，有利于扩大法律监督知情范围，解决检察机关知情渠道狭窄、信息不畅的困境。知情渠道狭窄、信息不畅是限制检察机关法律监督职能发挥的一个重要因素。当前，由于体制、机制等原因，诉讼活动中的透明度不高，特别是侦查活动和民事行政审判活动，检察机关了解的渠道不足，对这两项活动的情况知之甚少。建立法律监督调查机制，完善信息采集制度，从理论与实践上为检察机关了解这些活动的运行状况创造了条件，有利于检察机关及时掌握执行法律和适用法律的情况，保障检察机关对纠正诉讼活动和执行活动知情权。
　　第二，有利于转变监督模式，增强法律监督实效。法律监督包含“监察”与“督促”两个活动，监以督为后盾，督以监为前提，两者相辅相成，不可或缺。监有“监视、察看”之意，督有“督导、督促”之意。建立法律监督调查机   制，从逻辑上讲，可保持“监”与“督”的协调平衡。一方面使检察机关对持合理怀疑的监督事项大胆调查，以监视司法活动按照法律预设的规则运行；另一方面对于违法行为可以启动相关程序，督促司法机关改正。这就将过去的事后监督转变为事前、事中、事后三种监督，有利于提高监督时效，增强法律监督的效果。
　　第三，有利于监督主体查明事实，依法监督。法律监督调查是检察机关获取信息、取得证据材料以及查明事实真相的重要的手段和措施，是法律监督中不可或缺的权能，对于监督主体行使职权、履行职责来说必不可少。在司法实践中，违法行为具有极强的隐蔽性，只有通过调查，才能发现和揭露其隐蔽行为。监督违法的前提是发现违法，不经调查就难以发现违法，更不可能取得违法的证据。因此，调查是监督违法行为的先决条件。“没有调查就没有发言权”，没有调查，监督就是无的放矢。建立法律监督调查机制，为监督主体收集证据，查明事实真相，依法监督职能提供了充分的保障。
　　二、刑罚执行和监管活动环节法律监督调查机制的实践运用
　　目前，我国虽未建立完整的诉讼法律监督调查机制，但调查权一直存在并发挥着积极的作用。随着检察改革的深入和检察制度的不断完善，在完善检察机关法律监督调查权方面，已经进行了一些富有成效的探索。通过运用法律监督调查权，并将其与初查权、立案权和检察建议权有机结合，可全方位构建法律监督调查体系，强化监所检察监督，有力提升检察机关的执法公信力。这些在检察实务中行之有效的监督调查方式、方法和具体措施，是完善法律监督程序的必要举措，对健全检察监督体系方面正在发挥作用。
　　(一)在监管场所的日常和经常性检查监督过程中法律监督调查机制的运用
　　[案例三]2010年2月17日凌晨，c县某看守所发生一起在押人员谢某死亡事件。事发时，正值春节安全稳定的敏感期间，驻所检察人员第一时间赶赴事发现场，调查取证，了解情况，迅速启动了法律监督调查机制，展开调查。通过法律监督调查，未发现有监管民警刑讯逼供、暴力取证、虐待在押人员等监管失职渎职行为，也无被同监室人员殴打迹象。事发后，看守所立即通知检察机关介入，主动接受监督，处置措施及时妥当，在启动法律监督调查机制查明事实的基础上。监所检察部门向看守所提出了进一步加强对在押人员身体状况检查、掌握的检察建议。同时积极配合看守所做好死者家属的安抚工作，实事求是、耐心释疑解惑，协助看守所及时化解矛盾，妥善处理了这起在押人员死亡事件。维护了监管秩序和社会的安全稳定，收到良好的监督效果。
　　[案例四]2010年6月，D区看守所在押人员陈某和同监室在押人员薛某因琐事发生争执，陈用拳头打击薛的脸部，薛被打击后感到左耳不适，即向驻所检察室反映此事。D区检察院立即启动法律监督调查机制，对该案展开调查，一方面督促看守所带薛某到医院检查，经检查，诊断为薛某左耳外伤性鼓膜穿孔；同时建议看守所对薛进行法医鉴定，区看守所采纳了该建议，经鉴定薛损伤程度属轻伤。因薛的损伤程度已达到立案标准，且薛强烈要求追究张某刑事责任，为此D区检察院书面建议看守所将此案移交侦查机关立案侦查，同时要求看守所加强对在押人员的监管力度，严查“牢头狱霸”，对“牢头狱霸”现象及其苗头，坚持“露头就打”，确保监管安全。2010年9月，D区看守所书面回复D区检察院，已将陈某移交侦查单位立案侦查，同时在全体在押人员大会上，对陈某无故殴打他人的情况进行了通报。D区检察院通过对监管场所违法事件进行调查，进一步排查监管场所的安全隐患，采取多种措施扩大监督范围，强化监督力度，以保护在押人员合法权益，维护了监管场所安全稳定。
　　在刑罚执行环节，监所检察部门对被监管人死亡具有法定调查权，应以被监管人员死亡事件为重点。坚持对被监管人员死亡事件要第一时间掌握情况，第一时间介入调查，第一时间上报详情。及时收集和固定证据，依法进行调查处理。此外，通过调查及时发现监管场所的安全隐患和漏洞，充分运用检察建议、纠正违法通知书等形式，督促纠正监狱监管活动中存在的不规范行为，对于预防和化解非正常死亡事件引发的社会矛盾具有良好的监督效果。
　　(二)在刑罚变更执行环节中法律监督调查机制的的运用
　　[案例五]2008年5月，X市检察机关在开展减、假、保专项行动中，有关人员举报陈某服用药品“诈病”获取保外就医。X市检察院监所检察部门迅速展开调查，发现陈某利用药品让自己的心脏跳动暂时加快。随后，该院召集技术、监所、反贪、反渎职四部门联合对陈某监外执行案进行调查，发现了陈某买通“关卡”服药“诈病”的事实，并依法予以监督纠正。
　　在刑罚变更执行裁定(决定)程序中赋予检察机关一定的参与权，是保障减刑、假释、保外就医、暂予监外执行等刑罚变更执行活动依法、规范的必要方式。减刑、假释是监狱执法工作的重要环节。也是罪犯最关注、最敏感的问题，更是法律监督工作的重中之重。此项工作是否公开、公平、公正，直接关系到监狱安全稳定。必须注重在办理减刑、假释、暂予监外执行工作中调查是否存在办理“人情案”、“关系案”，对罪犯减刑、假释、暂予监外执行过程是否符合规定条件和程序，对减刑、假释研究结果公示后罪犯反映的问题是否调查处理等进行重点法律监督调查。
　　(三)在监管场所查办职务犯罪中法律监督调查机制的运用
　　[案例六]20tO年9月25日晚8时许，P县某看守所民警吴某(男、45岁)利用值班之机，将事先准备好的毒品“k粉”传递给307监室在押人李某。得知这一情况后，P县检察院驻所检察室人员对此情况进行了初步的分析研究，觉得此线索有高度的可查性，决定将此情况报告院分管检察长。经过向上级院汇报后，P县检察院立即组成联合调查专班，启动调查机制。据调查，发现吴某仅这一次传递毒品的行为，没有发现有其他违法行为，根据《看守所活动中轻微违法和严重违法标准》(试行)第十八项的规定，昊某的行为属于严重违法行为，吴某虽然滥用职权进行了违法活动，但违法次数和程度不够成滥用职权罪，因此某院针对吴某的严重违法行为，向P县某看守所提出检察建议书，并加强对看守所监管民警的法制教育，后吴某所在单位给予其行政撤职的处分。
　　以查办职务犯罪案件作为法律监督的重点，整合内部监督资源，依法查处发生在刑罚执行和监管活动中的职务犯罪案件，并有针对性地发出检察建议，是强化刑罚执行监督和监管活动监督的重要途径。
　　三、刑罚执行和监管活动环节推行法律监督调查机制尚待解决的问题
　　开展刑罚执行和监管活动环节法律监督调查工作，是一个系统的工程，需要检察系统外部的保障、支持与协调关系。也需要检察系统内部的领导、调整与自我改善。
　　(一)从体制层面看，需要保障两个前提
　　1　完善立法，为开展法律监督调查工作提供法律保障。首先，应该尽快补充完善刑事诉讼法中尚未完善   和健全的有关内容及应有的保障性规定。其次，要尽量细化与刑事诉讼监督相配套的有关细则，使检察机关的监督程序进一步制度化、规范化。
　　2　推进检察工作一体化，为开展法律监督调查工作提供可行性的保障。首先要改革检察机关的人事体制，将现行的地方党委管理为主改为以检察机关管理为主，并逐步过渡到检察系统实行垂直管理，从领导体制上保证检察机关上命下从、检令畅通，成为一个独立的整体检察组织系统。其次，要改革检察机关经费保障体制，将目前由地方财政负担改为由中央政府负担，并建立全国检察经费统筹制度。
　　(二)从检察系统外部看，需要协调两个关系
　　1　协调好与公安机关的工作关系。由于检察工作与侦查工作紧密联系，对公安机关的法律监督往往成为法律监督调查工作的重心。法律监督工作的调查取证，涉及到公安的多个部门和环节，所以，必须协调好与和公安的关系，加强沟通和配合，建立一定的工作联系机制，力争实现信息互通，资源共享。如此既有利于及时发现违法现象，也方便及时进行调查并及时予以纠正。此外，在检察引导侦查等方面也应有所突破。
　　2　协调好与法院的工作关系。司法实践中，检察机关对法院的监督力度还远远不够，而司法不公、司法腐败，却往往就发生于法院环节。在工作中，要明确法律监督调查工作的对象和内容。认识到监督所针对的是法院程序上的违法行为，这种监督在任何西方发达国家都是存在的且必需的，虽然它不一定是由检察机关来实施。对法院的法律监督调查，并不是所谓的干涉审判权，而是促使审判权合法行使。因此，需要加强与法院的沟通与协调，相互理解与配合，共同推动我国法治的发展，达到共赢。
　　(三)从检察系统内部看，需要把握两个重点
　　1　需要加强上级机关对下级机关的领导。这种领导是多方位的，既要对基层案件的初查工作精心组织、具体领导，又要适时进行有机的协调；既要全面掌握基层案件进展情况，又要及时纠正案件查处工作中出现的问题。此外，出于一些现实原因，上级检察机关也要对下级检察机关的法律监督调查工作予以帮助，排除一些阻碍因素。
　　2　可采取异地调查的方式。各级县市区检察院是基层单位，如果查处同一地域的案件，在工作中会面临一些实际问题，如人情关、面子关等，会给查处工作带来一定的阻力，不利于监督调查工作的开展。所以，可以采取由上级院组织领导，成立指导小组，抽调一定人员集中办案，统一指挥协调。或者是举报线索异地基层院交叉进行初查，也可以采用由上级院指定管辖的方式来进行法律监督调查工作，这样可以有效的排除干扰，从而使调查工作达到更好的效果。注释：
　　[1]蔡喜贵：《法律监督调查机制研究》，载《人民检察》2010年第7期。
　　[2]孙应征：《法律监督调查运行机制与实践操作探析》，载《人民检察》2010年第22期。
　　[3]方明、王振：《刑罚执行监督问题研究》，载《河北法学》2009年第12期。