2018征收补偿决定或拆迁裁决的自我纠正

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　　在政府作出征收补偿决定后，如发现存在违法，将为日后依法申请法院强制执行留下隐患。被征收人既没有申请行政复议也没有提起行政诉讼，通过法律监督途径难以纠正错误。在当前的拆迁工作中存在着依法作出补偿安置裁决后，在规定的期限内没有申请法院强制执行，错过了有效的申请期限，难以进入司法强制执行程序，使得拆迁丧失了强制执行的保障，对于“钉子户”无能为力。为解决上述问题，必须畅通行政行为的纠错程序。行政机关是否可以自我纠错，在实践中存在困惑，在理论上存在争议。本文根据行政行为确定力的相对性原理，结合征收拆迁实践，阐述征收补偿决定或者补偿安置裁决的纠错机制。
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　　一、行政行为确定力的相对性
　　首都师范大学李昕教授认为，行政行为的效力体现为“效力群”，而非单一的某个效力，因此，称之为效力体系，只有在各种效力均得以实现的情况下，行政行为的作用效果才能完全体现。中国大陆行政法学界通说认为行政行为的效力体系由公定力、确定力、拘束力和执行力组成。行政行为的确定力是指行政行为具有不受任意改变的法律效力。确定力是其他三种效力得以发挥的前提，是约束政府诚信的重要保障。行政行为是否具备法律要件尚存疑问的情况下，在有权行政机关或法院依法定程序否定其效力之前，要求任何人均应承认其具有确定力。行政行为因具有这样的确定力，任何人不得以自己的判断而否认其确定力。换句话说，行政行为的确定力是指行政行为一经作出，即对任何人都具有被推定为合法、有效而予以尊重的法律效力。叶必丰教授认为，行政行为确定力的理论依据是“社会信任说”。如此推定和尊重，是基于社会对行政主体及其意思表示的信任，是对国家权力权威性的维护。行政行为是行政主体所作的一种意思表示，行政主体是公共利益的代表者、维护者和分配者。公共利益高于个人利益。关于行政行为公定力的界限问题，主要有两大学说，即“有限公定力说”和“完全公定力说”。大陆法系大多数行政法学家持“有限公定力说”。叶必丰教授持“完全公定力说”。按这种学说，不论行政行为存在什么样的瑕疵，即使行政行为具有重大且明显的瑕疵，在被依法否定前都具有确定力。
　　笔者认为，完全确定力说在实践中的副作用是十分明显的，特别是在我国目前政府官员法治意识还比较淡薄的国情下，它很容易变成官员专横的借口。在当前土地财政的背景之下，借口补偿决定或裁决的确定力，极易损害被征收拆迁人的利益。目前，国内大多数学者都坚持认为确定力是有限的：从实质正当性要求出发，无效行政行为不具有实质正当性，所以不应当具有确定力。一方面，为了维护公共利益，必须赋予行政机关必要的权力，并维护这些权力的有效行使以便实现行政目的；另一方面，又必须维护公民的合法权益，强调权利保障，重视公民参与和权利补救，及时对行政权进行监督。这两方面都不能偏废。无效行政行为理论发端于大陆法系国家的行政法理论。大陆法系通说认为，重大且明显的瑕疵是行政行为无效的原因。德国《联邦行政程序法》第44条第1款规定：“行政行为具有重大瑕疵或根据理智的判断绝对明显的瑕疵时，无效”。日本学者也认为：“当行政行为有重大瑕疵，并且通常人也能够较容易地把握之时，无效。”通常认为，“重大且明显”是我国行政程序法中确认无效行政行为的一般标准，包括并且提出了几类特别重大且明显瑕疵的行政行为范围：一是无权行政行为。二是违反一事不再理原则作出的行政行为。由于行政行为具有确定力，即使是有瑕疵的行政行为，在未经法定程序撤销或变更的条件下，行政主体针对同一事件作出一个新的行政行为，应当视为前一行政行为继续有效，而后一行政行为无效。三是行政主体违反正当程序原则作出的行政行为。从理论上讲，行政行为是否成立是一个事实判断问题，其着眼点在于判断行政行为在客观上是否形成或存在；而所谓“行政行为依法不成立”则是法律在对行政行为是否客观存在这一事实判断基础上的再判断，即价值判断。四是行政主体作出的内容或在形式上有引导相对人违法的行为，对这种根本不符合法治要求的行政行为理应视为无效。可撤销行政行为是指有权主体对已经发生法律效力但存在一定瑕疵的行政行为予以撤销致其失去效力的状态。引起撤销的原因是行政行为的一般瑕疵。
　　对于行政行为的无效，除了由特定主体予以确认外，行政相对人及其他利害关系人也可以自行判断并进行抵制。我国学者普遍承认对无效行政行为的抵抗。对无效行政行为，相对人可视之为无效，复议或审判等有关国家机关当然应当宣告该行为无效。而对于可撤销行政行为则是由有权主体按法定程序在法定的期限内予以实施的，行政相对人在该行为被撤销或变更前仍受其拘束。相对人或者利害关系人可以在任何时间请求有权机关对无效行政行为确认其无效；而对于可撤销的行政行为，相对人或者利害关系人必须在复议期限内或者起诉期限内提出。所以，行政行为的确定力是相对的也是变动的，当出现了明显重大违法或者超过时效时，行政行为的确定力便会被击得粉碎。
　　二、征收补偿决定或者拆迁裁决效力丧失
　　征收补偿决定是解决征收补偿争议的行政行为，拆迁裁决是解决拆迁补偿安置争议的行政行为。根据最高人民法院法明传[2011]327号《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》(以下简称《紧急通知》)要求，对涉及征地拆迁申请法院强制执行的案件，凡是被执行人尚未超过法定起诉期限的，一律不得受理；凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼，其他当事人或有关部门申请先予执行的，原则上不得准许，确需先予执行的，必须报上一级法院批准。当事人在法定的起诉期限内向人民法院提起行政诉讼，人民法院依法判决维持之前，原则上不予受理先予执行，因此，在行政行为被诉至法院以后，其执行力暂时冻结，确定力处于待定状态。当法院判决维护被诉行政行为效力后，从行政行为转变成司法行为，效力进行了提升，通过法院强制执行，即实现了司法行为的执行力，也实现了行政行为执行力。
　　当事人在法定的起诉期限内没有向法院提起行政诉讼，即行政行为交代诉权时应当在3个月内向法院起诉，未交代诉权时应当在2年内向法院起诉。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第88条的规定，作出具体行政行为的行政机关应当在180天内向人民法院申请强制执行。《行政强制法》规定，应当在3个月内向人民法院申请强制执行。逾期申请的，法院不予受理。这说明行政行为在有限的期限内具有确定力和执行力。在征收拆迁实践中，通常由于政府或者拆迁管理部门的疏忽，没有在法定的期限内，就征收补偿决定或者拆迁裁决向法院申请强制执行。少数“钉子户”以维权为由漫天要价，满足其要求必将破坏公平补偿原则、破坏公平正义，不满足其要求就会影响征收拆迁项目的实施、损害多少被征收人的利   益。政府或者拆迁管理部门显得非常无奈。如此尴尬状态，善后工作如何进行?是否还有补救措施?显然，不能因为没有及时向法院申请强制执行，就会导致公共利益不能实现，也不能一味地放弃原则满足被征收拆迁人的要求而破坏公平正义。政府或者拆迁管理部门可以通过依法纠错，实现行政行为的目标。众所周知，无论是征收还是拆迁，都需要评估，而评估报告的有效期为1年，超过申请期限一般都会导致评估报告失效，以评估报告失效为由撤销征收补偿决定或者拆迁裁决，然后重新作出征收补偿决定或者拆迁裁决。在超过法定的起诉期限后，依法申请人民法院强制执行。
　　三、重新作出征收补偿决定或者拆迁裁决的法律依据和程序
　　行政机关依法纠错的程序应当在《行政程序法》中进行规范和调整，遗憾的是，我国并没有行政程序法，导致行政机关纠错存在障碍。事实上，虽然我国没有统一行政程序法，但是，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中规定了作出征收补偿决定的法定条件，《城市房屋拆迁管理条例》规定了补偿安置裁决的法定条件，这些法定条件可以作为依法纠错尺度和标准。可以说，纠错的程序为做出原具体行政行为的程序，纠错的法律依据为做出原具体行政行为的法律依据，即“遵循原路径”原则。具体来讲，行政机关纠错应当遵循以下规则。
　　1　纠错时必须遵循更加严格的规则。应当纠正的行政行为，应是违法或不当的行政行为以及由于事实的改变和法律的修订而不适宜再存续的合法行政行为。这是由行政行为确定力的相对性所决定的。行政机关侵害相对人利益、违背公共利益、破坏公秩良俗的行政行为，法律不仅不禁止其纠错，反而要求行政机关及时纠正。同时，对于作出时符合公共利益，但由于超过申请法院强制执行期限而无法实现公共利益的行政行为，行政机关也应及时予以破解。但这种破解也只有在有确凿的证据证实原行政行为违背或已无法实现符合公共利益时才能进行。惟有如此，才能实现实质上的公共利益
　　2　行政机关纠错的限制。按照依法行政原则，违法或不当的行政行为都应予以撤销或变更。但在特定的情况下，即使行政行为违法，也不能将其撤销。如撤销授益行政行为意味着剥夺相对人基于对行政机关的信任而已经获得的利益，即信赖利益。当撤销授益行政行为时，可能会给相对人造成较大的损失。因此对授益行政行为的撤销应予以限制。行政机关自我纠错时，对于授益行政行为，如果相对人主观上有故意或重大过失，应撤销该行政行为；如果相对人主观上没有故意或重大过失，原则上不能撤销该行政行为，除非不撤销会对公共利益或第三人利益造成的损失明显地超过了应保护的相对人的信赖利益，这时应在给予相对人合理补偿后，撤销该行政行为。在旧城改造中，一些地方政府进行毛地出让，许多被拆迁人已经搬迁，只有少数被拆迁人拒绝搬迁，拆迁裁决已经超出了申请强制执行的期限，为了实现开发商的信赖利益和多数人回迁的愿望，裁决只有撤销然后重新作出，再依法申请强制执行，才能实现开发商的信赖利益和广大被拆迁人的利益。
　　3　行政纠错中的唇齿关系。行政机关自我纠错既要纠正原行政行为的违法或不当，又要作出新的合法的行政行为，两者不可偏颇、不可省略，因此纠错和作新属于唇齿关系。行政行为违法或不当主要表现为：证据不足、超越职权、滥用职权、适用法律法规错误、违反法定程序、行为不合理、不适当。对丧失确定力和执行力的征收补偿决定或者补偿安置裁决，可以径行撤销，效力戛然而止；而重新作出征收补偿决定或者补偿安置裁决则需要告知相对人并给予其陈述和申辩的机会，在采信新的证据材料时应当给予相对人知悉和辩论的机会，这是行政程序公开、公正原则以及程序参与原则的基本要求。
　　在当前征收拆迁中，存在着政府、开发商、被征收拆迁人复杂利益的博弈，存在着政府热切期待与法院消极态度的矛盾，存在着新旧条例、新旧法律的衔接过渡，存在着发展考核指标与干部问责制度的矛盾，各种新问题层出不穷，解决的方法没有千篇一律的模式，一味地责怪法治不健全是徒劳的。应坚持用正当程序原则、依法行政原则、权利保障原则、利益衡量原则，运用法律智慧破解难题，顺利实施征收拆迁，推动城市建设发展。