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导论：处在社会分工日益细化的时代，国家与社会作为两个既相联又相异的部分，能够在合理分工合作的基础上实现良性互动，既是现国家现代化发展的必要条件，也是社会和谐的核心标志。
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关键词：政府治理 社会治理 政社关系
一、核心概念
1、层社会治理
全球治理委员会于1995年在《我们的全球伙伴关系》的研究报告中将治理明确界定为：各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。
Drechesler认为治理是一个中立的概念。, 它关注特定政治个体的操作和管理的运行机制，并同时强调国家（层次一）、市场（层次二）和社会（层次三）三方的互动。
Kooiman认为对于第一层次的治理是一种日常的问题导向型的治理，第二层次的治理关注制度的维护，是在政府、市场、社会的层面讨论治理问题，第三层次的治理即治理的治理，治理的规范化研究，同时也包括如何评价治理的问题。也有学者提出第三层次的治理实质上就是探讨元治理的问题。
笔者认为基层社会治理是一个相对宽泛的概念，指各种力量发挥作用使得基层社会达到一种良好秩序的局面。一般有两类主要的力量影响着基层社会秩序面貌，即自上而下的国家力量与乡村社会本身所具有的维持性力量.
2、政府职能
高启杰认为中国的基层民主政权组织，其根本职能就是为广大农民群众提供高效的公共服务。
盛清才认为乡镇政府的职能即是指乡镇政府管理和服务乡镇社会的职责和功能，主要包括领导职能、管理职能、服务职能、经济职能、文化职能和监督职能等。乡镇政府职能转变,重点是转变其社会管理职能，目标是打造服务型乡镇政府。
沈承诚、金太军认为基层政府的职能体现在政治、经济和社会三个层面上。首先，乡镇政府的政治职能是民主和法治；其次，经济职能是为农民进入和适应市场服务；最后，乡镇政府的社会职能体现在公共服务上。
3、群众自治组织
我国根据现行宪法和有关法律的规定，在城市和农村按居民居住地区设立居民群众自我教育、自我管理、自我服务的基层群众性自治组织，即城市居民委员会和农村村民委员会。居民民主选举产生的居民委员会和村民委员会，主要任务是办理本居住地区的公共事务和公益事业，在自治的基础上，与基层政府实现良性互动。
沈承诚、金太军认为基层自治组织主要由农村社区的村民委员会和城市社区的居民委员会组成。人民群众通过基层群众自治组织以及下设的各种委员会管理社会事务，办理公共福利和其他事业；协助政府，排解人民内部纠纷，保障良好的社会秩序，保护群众的权利和利益。
笔者认为群众基层社会组织，主要是指：以村（社区）居民为主要成员，满足居民多元、多样需求为主要目的，协助基层政府完成特定有限行政事务为工作，由村民自发成立和参与，以公益或共益为目标的社会组织形态。
二、西方政社关系发展历程
1、西方政府职能转变综述
受古典经济自由主义理论的支配，20世纪30年代以前，即自由资本主义时期，普遍推崇自由放任的经济政策，充分肯定市场的作用。典型代表是亚当斯密，把政府职能限定在三个层面：一是“保护本国的社会安全，使其不受其他社会的暴行与侵略”；二是“保护人民不使社会中任何人受其他人的欺侮和压迫”；三是“建设并保护某些公共事业及某些公共设施”。
20世纪30至70年代，爆发全球性经济大危机，在凯恩斯主义理论的影响下，开启了政府对经济进行强干预的时期。凯恩斯学说认为，政府不加干预的市场经济会产生有效需求不足，出现周期性危机，需要政府采取积极措施来加以清除和弥补。战后，西方国家普遍采用了政府强干预政策，将公共事业国有化、充分就业和社会福利最大化作为政府追求的目标。
20世纪70年代，西方世界受石油危机的影响，造成经济滞涨和高失业率。面对这些困境，凯恩斯主义也束手无策，导致自由主义思想卷土重来。以菲尔德曼为代表的新自由主义理论认为，政府失灵的危害远大于市场的缺陷，主张用企业的自由经营取代政府干预。
新自由主义理论指导下，公共服务质量并没有显著提高，一些新自由主义经济学派的学者转向新凯恩斯主义，提出了政府必须对经济进行“适度”干预、加强社会责任的理论。经济合作和发展组织、世界银行的一些专家认为，政府和市场两种基本制度是相辅相成的。经济合作和发展组织的专家自90年代中期以来，认为要发挥政府在公共管理和公共服务中的作用，使其更有效率和效益，关键要选择一种好的监管制度。现阶段正在探“监管合一”制度与“监管分离”制度的优劣，即研究探索经济发展中更好地发挥政府和市场的各自作用的路径选择。
2、国内基层政社关系发展
从发展历程角度，杨长鑫将建国以来我国政社关系划分为三个阶段：第一、“党社合一”阶段。在全能主义政治体制下，国家与社会、政府与民间合为一体。第二、“强政弱社”阶段。第三、“政社深入协作”阶段。
从政府职能转变角度来说，中国政府的政社分离起始于八十年代乡政府的建立，齐桂珍将我国政府职能转变分为三个阶段。第一，20世纪70、80年代，政府职能转变的重点是将政治型政府转为经济型政府；第二，20世纪90年代，政府职能转变的重点是政府由直接管理经济转向间接管理经济；第三，21世纪初，政府职能转变的重点是要将经济型政府转向服务型政府、将“全能型”政府转向“有限型”政府。
基层政府中所进行的政社分离，在乡村表现为村民自治建设，在城市，则变现为城市社区建设。这两种同时强调推进基层社区的自治。
陈浙闽根据委员会在村级事务的自主程度以及协助乡镇政府完成任务的情况，把乡镇政府与村民委员会关系的现状分为三种类型：第一、互动型政社关系。基层群众自治组织在保持较高自主性的基础上，协助完成国家任务；第二、行政型乡村关系。基层自治组织在基层政府的命令下处理事务，缺乏主动性；第三、放任型政社关系。基层群众自治组织自主性过高，基层政府的知道不到位。
三、国基层政社关系存在问题及原因
基层治理的政社分离有利于基层政府保持活力，同时又保持国家对基层的控制，但是基层政府改革的不彻底将使社会陷入更多的利益冲突。造成政社关系改革中出现瓶颈的主要原因有：
1、现行基层政府职能存在的问题
国家财政部财政科学研究所副所长刘希尚认为，城乡分治体制是当前农村问题的总体根源，无论从发展的视角还是以改革的眼光，乡镇这个基层组织已经明显表现出不适。在城乡分治体制下，乡镇以上的各级政府及财政围绕城市为主，但对农村的发展力度却严重不足。
香港学者李昌平认为，现行乡镇体制的根源问题是乡村社会的官方权利过剩。现行乡镇体制的形成有其历史原因，它继承了人民公社的汲取型体制，20世纪90年代以来的乡镇体制由汲取型体制异化为官本位体制，而造成这样发展的根本原因是乡村社会的官方权力过剩，民间权力衰落。他提出要放活农民、放活乡村组织和放活乡镇政府，且最终实现乡镇自治的治理目标。
华中师范大学徐勇教授认为，乡镇体制存在的主要问题是乡级机构日益膨胀，未能发挥相应功能；面对上级的任务型管理，乡级管理负担日重，乡级体制脱离社会；不断扩张的行政与相形见绌的财政的矛盾日益尖锐，农民不堪重负。
南开大学程同顺认为，乡镇政府“对上服务、向下要钱”的职能错位现象是有其深层原因的。总的来说，主要是行政化控制、压力型行政体制、财政危机和动力机制不健全等四个方面,导致乡镇政府对上负责有余而对下负责不足，不能有效向农村提供必需的公共服务，导致农村公共产品供应不足。
高启杰认为我国大多数乡镇政府存在严重职能错位问题，多忙于“对上的服务”，因此很难全身心投入到发展和完善农村各项公共事业中去，造成职能的错位。
朱建刚权将维持基层稳定作为首要政绩指标，政府与社会职能的权力界限不明，为了保稳，基层行政很容易继续推行行政权能主义。在这种情形下，很容易将社会自组织市委不稳定因素，限制其发展壮大。
2、群众自治组织能力有限
社会公众“臣民”观念严重，缺少互动的诉求。卢梭在《公民不服从》一文中写到“政府对我的关心太少，我势必给他尽可能最少的关注”。西方价值观认为，集体的价值体现在它为个人服务的程度上，中国的价值观认为，个人的价值体现在对集体的贡献程度上，从而形成我国臣民文化的根源。在臣民心态下，社会民众在强大的政府力量面前显得更为萎缩和微不足道，不敢也不善于与政府对话，形成被动接受政府政策和法令的局面，最终，政府的政策成了政府单方面的输出，很少吸纳来自社会的声音。
徐继龙认为，乡村公共管理机制的障碍主要体现在以下三点：乡村社会治理危机凸显土地承包纠纷矛盾突出；农村自组织功能弱化，农村基层自治缺乏自主性；乡村财政供给不足，乡村财政收支不平衡。
由于政府法律的限制，许多民间组织还难以注册，也面临资源不足等困境，即便这样，许多社会组织应于社会的多样化和分化的需求，活动也空前活跃起来。面对这一正在崛起的社会自主空间，基层政府却大足够相应的制度和规范来协调，这使得进一步完善政社分离具有紧迫性和必要性。
基层社会中，相较于政府组织来说，社会组织仍然能力偏弱，难以承担起政府剥离的社会职能，由于长期依附于行政体制，很多居民自治组织或村民自治组织自身自主管理能力适应不了社会的发展，很多决策并不是依靠群众，仍然是依靠上级组织，因此行政权威下降的同时，群众动员能力依然也在下降，从而造成更加缺乏社会管理。
参考文献：
[1]桂华 中国基层社会治理的正当性危急――基于若干案例的讨论[J].中共杭州市委党校学报，2011（1）
[2]Kooiman J.Governing as Governace[M].London:Page.2003:3-46
[3]盛清才.新时期乡镇政府职能转变的内容与路径选择[J].中州学刊.2007,9（5）
[4]沈承诚、金太军.基层行政管理权与社区自治权良性互动的路径研究[J].江苏社会科学，2010（5）
[5]朱建刚.治理中政社分离的趋势、挑战与方向》[J].中国行政管理，2010（4）
[6]徐继龙.乡村公共管理运行机制困境与对策[J].合作经济与科技，2010，2（386）
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发表于 2018-7-16 17:50:34