2018我国实施洪水保险的现有条件分析

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　　摘要：我国洪水灾害发生频繁、灾害损失严重，而目前的救灾方式却以政府救济为主。洪水保险作为防洪风险管理手段中一种重要的非工程措施也因此受到重视。本文在洪水灾害损失和现有补偿措施分析基础上，总结出现有救灾体制存在的弊端，以及洪水保险试点失败的原因，提出实施洪水保险应具备的基本条件，总结出我国是否具备了实施洪水保险的条件。
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　　关键词：洪水灾害；洪水保险；现有条件
　　
　　我国是世界上洪水灾害比较严重的国家之一，我国的人口分布、地形及气候状况迫使其极易遭受严重洪水灾害的侵袭。尽管容易遭受洪灾的沿大江大河及其支流的地区只占中国陆地面积的8%，但中国近一半人口居住在这里，据估计这里的工农业总产值占全国总量的三分之二强。新中国成立以来，经过五十多年水利建设和综合治理，主要江河的一般洪水得到控制。但是，随着国民经济的快速发展和人口激增，河流上游山区被毁林垦荒、中下游围滩围湖与水争地等给水灾防治带来负面影响，加上自然因素影响，我国洪水灾害依然十分严重。
　　
　　一、我国洪水灾害损失状况及现有补偿措施
　　
　　1990年以来，我国年均洪水灾害直接经济损失约1133.1876亿元，其中1994年、1996年、1998年、2003年、2005年和2006年灾情严重，给灾区人民群众的生命财产安全造成严重威胁。为了使陷入困境的灾民获得基本生活保障，以使其摆脱生存危机，国家民政部每年都会根据灾情对灾区居民进行救济。但是，现行的国家自然灾害补偿水平很低，根据统计数据显示：1990年以来，国家财政拨付的自然灾害救济费年平均约34.5382亿元，自然灾害救济费占洪水灾害直接经济损失的比重平均仅为3.05％，即使加上全部的社会捐助，洪水灾害的补偿金额占洪水灾害直接经济损失比重平均也仅为6.43％，这表明，我国对洪水灾害损失的补偿极为有限，几乎连最基本的生存都不能保障，更不用说进行简单的再生产了。
　　这种依靠政府力量、由上而下的政府补偿机制，对特定的地区可能具有独特的优越性，可以将有限的财力、物力集中使用到最困难的灾民身上。然而，这种救灾体制还是存在着很多的缺点，主要表现在：（1）国家财政负担较重，政府的救济金只能保障灾民的最低生活，远远不能满足灾民恢复生活和生产的需要；（2）现有补偿措施主要依赖于国家财政和公众捐助，没有发挥灾民自身的能动性；（3）救灾措施信息沟通机制不完善，容易导致不能将有限的资金用到最需要的地方；（4）现有救济补偿措施的监督机制不健全，洪灾补偿金违规使用现象时有发生；（5）国家救济是事后补偿行为，救灾资金不能及时送达灾民手中，等等。这些缺陷导致了现有救灾措施的效率低下。
　　洪水保险作为一项非工程防洪措施之一，引起了许多国家的高度重视，在美国、英国、澳大利亚、新西兰、西班牙等发达国家都得到了充分的重视和广泛的推广、实施，一些发展中国家，如匈牙利、印度、菲律宾等也在陆续进行研究和实施，并取得了一定的成绩。从这些国家的实践经验来看，实施洪水保险能够快速、高效、公平地对灾民进行赔偿，实现对洪泛区和行蓄洪区的良好管理，完善洪水灾害管理体制，提高洪灾多发区居民的防洪意识，进而降低洪水灾害的损失。
　　虽然我国从20世纪80年代开始洪水保险的研究，并且在一些地区进行了洪水保险试点，但结果不很理想，主要是因为：（1）缺乏对投保人的意愿、需求和保险公司的供给等方面的系统研究，保险的开展缺乏理论指导；（2）洪水保险保费率制定不合理，试点的保费是由国家、地方和个人按比例承担，而不是根据洪水风险等级、洪水灾害损失数据等为基础制定出的科学的洪水保险费率；（3）灾区居民缺乏保险意识，对洪水保险的认识不够，对保险赔偿的信任程度不高；（4）灾区居民过分依赖于国家的救灾补偿；（5）保险的洪灾风险区域小，不满足大数定律。（6）试点的保费积累少，抗风险能力差。
　　
　　二、我国实施洪水保险的现有条件分析
　　
　　目前，我国的洪水保险研究还只停留在研究层面上，没有形成操作性的制度。从洪水灾害现状及国内外洪水保险经验来看：完善的洪水保险法律法规、政府的支持、各保险主体的积极参与、洪水保险的基础技术研究、发达的保险市场和立足于本国国情的洪水保险模式是成功实施洪水保险应具备的条件。那么我国现在是否具备这些开展洪水保险的条件呢？
　　
　　1. 洪水保险需完善立法
　　从世界洪水保险的实践情况来看，洪水保险的开展比较好的国家都非常重视洪水保险的立法工作。例如，美国的洪水保险系统就以完善的立法著称，在实施洪水保险的过程中，就制定诸如《联邦洪水保险法》、《洪水灾害防御法》等法规，最后形成了一套行之有效的法规与管理办法。由于洪水风险具有风险单位大、风险难以分散、损失规模巨大等特点，所以它的损失不是单个个人、家庭或保险公司就能完全承担的。因此，洪水保险是一个系统工程，它涉及保险、水利、农业、财政、民政等多个部门与行业，不是任何一个组织所能独自承办的。因此，要保证洪水保险的顺利开展，建立健全法律法规十分必要的。
　　从我国洪水保险试点情况来看，洪水保险法律法规的缺失是一个比较突出的问题。在洪水保险试点开展以前和开展过程中，我国只在《中华人民共和国防洪法》中提出“国家鼓励、扶持开展洪水保险”，在《中华人民共和国减灾规划 (1998～2010年) 》中提出“建立灾害保险机制，鼓励企业、个人参加灾害保险，增强社会对灾害的承受能力”，“充分发挥保险对灾害损失的补偿作用”，这表明国家已明确鼓励建立包括洪水保险在内的灾害补偿机制，在已颁布的《中华人民共和国防汛条例》、《关于蓄滞洪区安全与实施指导纲要》及《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》中对蓄滞洪区要逐步推行洪水保险已作了一些简单规定。
　　综上所述，我国目前涉及洪水保险的法律法规只有一些鼓励洪水保险开展的条款，还没有专门具体的全国性洪水保险法律法规。因此，要在我国顺利实施洪水保险，有必要加强相关法律法规的建设，使洪水保险在实施过程中有法可依。
　　
　　2. 洪水保险需要来自政府的强有力支持
　　从洪水保险的准公共品性质也可以看出，洪水保险是一种介于救灾与商业保险之间的政策性保险，不适合采用完全市场的手段来解决，它需要政府的参与。政府在洪水保险中发挥着其他主体不可替代的重要作用：一是政府对洪水保险的倡导和提供财政支持、税收优惠、保费补贴、优惠贷款以及良好的防洪体系等；二是基层政府在保险购买、理赔核灾等过程中的积极参与，能够降低投保方的道德风险和承保方的交易成本。
　　但是，目前，我国政府只是制定了一些鼓励开展洪水保险的条款，支持一些科研究机构研究前期的洪水保险工作。迄今为止，我国还没有制定出一部专门的洪水保险法规，由于缺乏法律的明确规定与监督实施，对洪水保险地位、作用、保费的征缴以及单位、个人的权利和义务都没有作任何规定。因此，政府对洪水保险的支持力度还有待进一步提高。
　　
　　3. 洪水保险需要完备的专业技术研究储备工作
　　洪水保险是一项专业性比较强的保险业务，它的开展需要做许多基础工作，如洪水风险图的绘制、保险范围的选择、保险费率的厘定、洪水损失的勘查定损技术等。其中洪水风险图是洪水保险中一项十分重要的基础性工作，是实施全国性洪水保险的基础依据，同时也是计算保险费率、划定保险范围的依据。而且，这些基础工作的研究储备需要很多的技术人才和技术手段，否则洪水保险的基础工作不能完善，洪水保险也就不可能顺利开展。

  
  
       　　目前，对于洪水保险的基础研究工作，如保费厘定、洪水损失评价等方面的研究已广泛开展，而关于我国洪水风险图编制还处在前期工作阶段，目前浙江省已绘制了全省洪水风险图，而其他流域的洪水风险图还没有绘制完成。现在实行的洪水保险费率是以火灾风险为基础的，因为保险公司只是把洪水作为各种自然灾害保险中的一项，洪水风险列为企业财险综合险的承保责任范围，而没有把洪水风险与其他灾害风险区别对待，这种统一的洪水保险费率并不利于科学划分不同等级的洪水风险。由于我国关于洪水保险的基础技术研究还处于前期研究阶段，没有形成一套完整的体系，因此，目前我国还不能全面推行洪水保险。
　　
　　4. 洪水保险需要发达的保险市场
　　洪水保险作为准公共产品，除了政府的积极引导外还需要市场的参与，保险市场的发育程度在一定程度上决定了洪水保险能否顺利实施。从国外巨灾保险的实践看，发达的保险市场、完善的营销渠道、丰富的管理经验和优秀的专业队伍等，是促进洪水保险等巨灾保险发展的重要因素。
　　我国自1980年恢复国内保险业务以来，保险业保持了持续快速发展的势头。保费收入从1980年的4.6亿元发展到2006年的5641.44亿元；保险深度从1980年的0.25%发展到2006年的2.8%，保险密度2006年也达到431.3元。截止到2006年底，保险市场已从20世纪80年代初独家国营保险公司垄断经营的局面发展到现在的98家保险公司，2110家保险专业中介机构，9家资产管理公司。而且，自我国加入WTO以来，保险业国际化程度也在逐步提高，国际合作不断加强，形成了中外资保险公司优势互补、和谐发展的局面。截至2006年底，我国保险市场上共有41家外资保险公司，来自20个国家和地区的133家外资保险公司在华设立了195家代表处。在保险业取得快速发展的同时，我们必须清醒地看到，中国保险市场发展中还存在很多问题：
　　从保险密度和保险深度来看，虽然我国的保险密度与保险深度增长速度较快，但与一些世界保险业发达国家相比，仍然存在明显的差距。根据瑞士再保险公司的报告：2005年我国人均保费收入为46.3美元，保险密度依次为瑞士、英国、美国、日本的0.83％、1.01％、1.19％、1.24％。保险深度为2.7%，依次为英国、瑞士、日本、美国的21.69%、24.13％、25.62％、29.51%，这表明，我国商业性保险的发展水平还很低，也远远低于世界平均水平。因此，要在我国实施洪水保险，还有待加快发育和完善保险市场。
　　从再保险市场发展来看，对洪水保险这类巨灾的承保能力不足。近几年来，虽然我国再保险市场总体呈现稳步上升的趋势，特别是商业再保险业务增长迅速，再保险市场结构也逐步合理，但是距市场要求仍有很大差距。从再保费与总保费之比看，发达国家一般为20%左右，2005年我国保费收入4927亿元，同期中再集团公司保费收入215亿元，所占比重仅为4.3%。目前，国际排名前三位的慕尼黑再保险公司、瑞士再保险公司和科隆再保险公司都已在中国设立了分公司，另外还有数家境外再保险公司也在申请设立分支机构，国内再保险市场已形成了众多主体竞争的格局，这在一定程度上提高我国再保险市场的承保能力。
　　综上所述，单纯由商业保险公司为整个社会提供洪水保险在现行市场条件下是不现实的。而且我国再保险市场状况的承保能力还是比较有限，还不能很好的分散洪水风险。因此，目前在我国如果单靠商业保险公司和再保险公司来实施洪水保险是很困难的。
　　
　　5. 洪水保险需要各保险主体的积极参与
　　作为洪水保险供给方之一的保险机构，他们对推行洪水保险通常保持谨慎态度，他们的顾虑可能在于：一是洪水风险属于巨灾风险，它发生频率较高，影响范围广，容易造成巨大损失；二是从保险的原则和洪水风险的特点来看，洪水保险一旦开展将对保险的基本原则，尤其是保险的大数法则带来很大的挑战；三是缺乏必要的洪水风险分析数据；四是洪水保险机制的运行成本太高；五是没有完善的政策法律环境。
　　作为洪水保险需求方的投保人，主要是各江河流域受洪水威胁地区的居民，他们对于洪水保险还不了解，大部分都没有听说过洪水保险，但是他们还是希望通过保险方式得到更多的赔偿。通过前面对我国洪水灾害发生情况及现有灾害补偿情况来看，灾区居民对洪水保险的潜在需求很大，但是由于灾区居民通常都是生活条件比较困难的农村居民，因此，他们能够接受的保费不是很高，也就是目前洪水保险的有效需求还不足。
　　综上所述，目前洪水保险的投保主体的积极性还是比较高的，潜在需求较大，而保险机构对洪水保险还保持着谨慎态度，因此，要在我国推行洪水保险，现在需要政府采取措施来弥补供需之间的缺口。
　　
　　三、结论
　　
　　综上分析，实施洪水保险是一项涉及面广、工作量大、技术复杂的工作，我国现在推行洪水保险具备的条件成熟情况各不相同。我国有较强的洪水保险需求，也逐步地具备了开展洪水保险的部分条件，如政府的积极推动、潜在投保人的投保愿望及保险市场的快速发展等。但是一些条件还需要进一步完善、发展和研究，如在洪水保险的法律法规及基础技术研究、保险和再保险市场的发达程度、保险机构的供给能力、投保人的有效需求、洪水保险模式以及洪水保险制度保障机制等方面。
　　洪水保险是一项重要的防洪减灾措施，它的建立不仅有助于我国社会经济的进一步发展，而且还可进一步完善我国的洪水灾害管理体制。因此，如何针对我国洪水灾害的客观情况和防御洪水的各种不同措施，适应社会保障机制的发展和完善，制定出适合我国现实经济状况洪水保险体系，推动我国洪水保险事业的发展，这对于提升政府应对洪水灾害管理的能力、完善农村居民社会保障体系、构建以人为本的和谐社会具有重大的理论价值和实践意义。
　　作者单位：刘玮中国农业大学经济管理学院
　　陈宝峰 中国农业大学经济管理学院
　　贾炜莹 北京物资学院会计系
　　
　　参考文献：
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