2018简论行政垄断的法律规制

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　　摘要：行政垄断是目前对我国市场经济发展破坏最严重、阻碍最大的垄断形式, 它是一种超经济性垄断,严重危害了市场的公平竞争,行政垄断已经成为制约中国经济增长的最大的制度障碍，本文在分析行政垄断的特征、危害及成因等问题的基础上，着重阐释了对行政垄断进行规制的具体措施。
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　　关键词：行政垄断；成因；危害；法律规制
　　
　　相对于经济性垄断而言，中国目前还有一种更加迫切需要规制且为祸更加严重的垄断，这就是我们通常所说的行政垄断。我国在由计划经济向社会主义市场经济转型过程中，政府干预微观经济的现象还普遍存在，从而为地方政府与地方企业结成利益共同体限制竞争，或行业主管机关与该行业企业结成利益共同体限制竞争提供了客观条件。滥用行政权力以限制竞争，实现经济利益垄断的现象，就是我们所说的行政垄断。在我国《反垄断法》制定过程中，反行政垄断是最具争议的问题之一。
　　
　　一、 行政垄断的界定
　　
　　关于行政垄断的科学内涵是什么，目前学者们从各自角度给出不同的解释，可谓仁者见仁、智者见智。总的来看，我国学者对行政垄断的涵义尽管在大的方向上基本一致，但也存在分歧。作者认为，所谓行政垄断，是指地方政府、政府的经济行业主管部门或其他政府职能部门凭借行政权力排斥、限制或妨碍市场竞争的行为，包括地区垄断、行业垄断、强制联合、行政强制交易行为等形式，是破坏市场竞争关系的一种违法行为。
　　
　　1.行政垄断的特征
　　行政垄断的特征包括以下几个方面：第一，行政垄断是一种在市场经济初创阶段或者经济转型国家表现尤为突出的垄断，或者说是一种市场不完全状态下的垄断，行政垄断并非中国特色，更不是中国独有的。第二，行政垄断的主体是特殊主体，行政垄断只能由行政主体或受行政主体委托而行使一定行政权力的单位实施，这是行政垄断区别于其它垄断的根本性特征。第三，行政垄断与经济性垄断相比，是一种超经济垄断，对市场经济的危害更大。行政垄断和经济垄断都是利用优势力量以抑制竞争，但是它们所依赖的优势力量完全不同。经济垄断通过市场这只“看不见的手”达到垄断的目的，而行政垄断是依靠“政府之手”实现的。第四，行政垄断具有鲜明的强制性，行政垄断是行政权力不正当地介入市场而引起的一种超经济垄断。对特定市场上的企业来说 ,它们既不能无视行政垄断的存在 ,也不能逃避或抗拒行政垄断的强制力量 ,否则 ,它们就会受到权力的制裁。行政垄断借助行政权力干预经济，普通的市场主体只能遵守这种规定，具有明显的强制性。
　　
　　2.行政垄断的成因
　　分析目前行政垄断产生的原因，主要是由于转型时期政府职能转换、法律规制的不到位以及不合理的政绩评价机制等原因造成的。从地方政府履行经济职能来看，存在一个培育市场与替代市场、制度供给与制度约束、增长政绩与发展政绩的矛盾；从法制建设来看，则是法律规制跟不上现实的变化，相应法制缺失以及普遍的执行不力是行政垄断产生的重要原因。我国在改革开放的过程中，否定了政府全面干预经济的正当性，但是没有及时为政府的合法干预确立相应的法律制度，我国至今仍没有一部反垄断法，而已有的法律对行政垄断的控制显得力不从心。此外，行政机关及其工作人员的权力寻租也是行政垄断产生的不可忽视的因素，同时，不科学的政绩评价机制推动的地方保护主义与部门保护主义对行政垄断的形成也有重要影响。而这些矛盾的背后更深层次的原因可以说是政治体制改革大大落后于经济体制改革所致。
　　
　　3.行政垄断的危害
　　行政垄断比经济性垄断具有更大的危害性，不但有经济危害性，而且有政治危害性。首先，行政垄断的经济危害：从宏观方面来讲，行政垄断降低了经济效率，阻碍了经济进步，损害了全社会的利益；行政垄断妨碍了社会主义开放统一的市场的形成，打乱了公平竞争的市场秩序，延缓了市场经济的发育，而且与国际经济一体化的趋势不相适应。其次，行政垄断的政治危害：行政权力滥用必然导致腐败现象的发生。哪里有滥用职权，哪里就有腐败。行政垄断是一种行政权力与经济权力相结合的垄断，如果缺乏对权力有效的监督与制约，就会使行政人员借地方利益、部门利益将公共权力私权化和个人化，以权谋私，搞权钱交易，干部腐败现象将难以避免。因此，要根除腐败，维护国家正常的行政管理秩序，除了加强思想修养和法制建设外，也必须同时消除行政垄断。
　　
　　二、 行政垄断的法律规制
　　
　　1.设立独立的反行政垄断的权威机构
　　《反垄断法》是否可以有效规制行政垄断，很大程度上取决于反垄断机构的独立性、权威性与工作效能。作为行政机关的反垄断机构，由于其属于政府行政机关且行政级别低下，很难有效制裁行政垄断行为。因此，有必要成立独立的反垄断机构，在权威性上高于目前的执法机构。该执法机构可考虑直接隶属于国务院，而不隶属于其他任何一个部门，这样的反垄断机构才能有效地对行政机关的垄断行为发布禁令。我国现有的反垄断机构是国家工商局和地方各级工商局，这只是一个普通的执法机构，仍隶属于各级政府，很难摆脱行政上千丝万缕的复杂关系。在这方面我们可以借鉴其他国家的经验，设立一个独立的反垄断行政机构，其法律地位相当于美联邦贸易委员会、德国联邦卡特尔局或乌克兰的反垄断委员会。
　　
　　2.明确规定反行政垄断机构的权力
　　如果说设立专门机构可以从硬件上保证反垄断执法机构的独立性，那么赋予专门机构以相应的职权则是从软件上确保了反垄断执法机构的权威性。为有效地打击行政垄断行为，反垄断机构在法定的管辖范围内必须拥有充分的职权，具体而言，至少应包括以下几类：首先，调查权，由于对行政垄断行为的确定需要有大量事实与数据作为依据，因此执法机构必须拥有广泛的调查权，包括根据某些迹象主动调查行政垄断的活动情况，根据行政相对人或其他检举人提供的行政垄断的表面证据充分调查。其次，行政强制权，为防止有关证据灭失或便于以后的行政裁决或法院判决的执行，反垄断执法机构应被赋予包括查封、扣押与行政垄断行为有关的证据或财产等行政强制权。第三，准立法，即反垄断执法机构有权在法律授权的范围内制定强制性或指导性规则并有权监督这类规则的实施，约束或引导政府或其授权部门的行政行为。第四，准司法权，反垄断法执法机构有权根据其调查结果对实施了非法行政垄断行为的行政主体予以制裁，这种制裁权具有准司法性，当事人如果对裁决不服，可以向上一级反垄断执法机构申请复议，对复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼。
　　
　　3.建立严格的法律责任制度
　　单纯有权威的执法机构还是不够的，执法机构的权威性相对程度上源于执法手段的广泛性和力度。只有建立起严密的责任承担制度，才会触动行政机关及其工作人员。目前，我国对行政垄断法律责任的配置是相当不完善的，它对行政垄断给其他经营者和消费者造成的损害根本没有设立补偿措施，它没有确立行政机关应负的民事责任或国家赔偿责任。对于行政垄断造成恶劣后果的，没有创设刑事责任予以制裁。既然行政垄断是一种滥用权力限制竞争的违法行为，就应当对其规定严格的民事责任、行政责任甚至刑事责任。这符合我国宪法的规定，一切国家机关必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究，任何组织或个人都不得违反宪法和法律而享有特权。作者认为，建立严格的责任制度应当强调两点：其一，应当确立行政机关因行政垄断给其他经营者或者消费者造成损害的国家赔偿责任。其二，行政垄断责任的重点是加强对行政垄断主要负责人的责任追究，对有关责任人员应当根据其主观错误和行政垄断行为违法程度追究其法律责任，责任形式应该包括行政处分和刑事责任，这两种责任形式都包括财产责任。
　　
　　4.建立反行政垄断的司法审查制度
　　司法机关是社会正义的最后一道屏障，对任何行政决定进行司法审查是一个社会民主和文明的标志，也是世界贸易组织对我们的要求，规制行政垄断的决定亦不例外。目前我国的行政诉讼法和行政复议法还没有将行政垄断行为纳入其救济范围，但中国在加入世界贸易组织时已做出承诺，必须要履行世贸组织有关司法审查的义务。这就要求我国的反垄断法也应与国际接轨，建立司法审查制度，对行政机关所实行的行政垄断行为，受害的企业和消费者有权提出行政复议，如对行政复议不服，可以依法向人民法院提起行政诉讼。司法审查制度的作用和意义在于通过法院受理相对人的起诉，促进行政机关依法行政，来保障和救济相对人的合法权益 。行政权力要接受法律、权利及其他公权力的制约。司法审查体现和实现了对行政权力的监督。司法审查既能够防止政府以“正当”为理由为借口来掩盖其不法和不当的行政行为，又能够更好地保护一定范围内相对人利益。此外，司法的组织和程序为行政权的监督提供了更强的合法、公正性的保障。
　　总之，反行政垄断在中国可谓任重道远，希望我国的立法机构能够在一切从实际出发、立足国情的基础之上，借鉴和参考其他国家的反垄断法，尽早地制定出适合我国国情地反垄断法，以期达到制止行政垄断的目的。
　　作者单位：廊坊师范学院社会发展学院
　　
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