2018城乡统筹中二元分治结构问题思考

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　　摘要：在建设中国特色社会主义理论体系的科学发展观中，提出按照城乡统筹思路解决城乡差距的问题。笔者认为城乡统筹发展关键在于破解城乡二元分治结构以及由此引起的“二元”国民待遇的问题。
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　　关键词：户籍；土地；居民；农民
　　
　　随着社会主义市场经济的发展和综合国力的增强，维系城乡二元社会结构的经济基础已根本动摇；维护城乡差别的社会环境已根本改变，城乡统筹势在必然。《重庆晨报》（2007年11月3日）报道了重庆市农民工的 “十大愿望”：老有所养：能获得与城里人相同的社会保障；同工同酬：能享受与城市职工一样的工资福利；就近入学：农民工子女能就近入学，学校要一视同仁；提供岗位；合理休假；户籍迁入：降低城市户籍迁入的门槛；廉租住房；免费培训；不要歧视；丰富活动。农民工作为与城镇联系最紧密的特殊农民群体，从他们的十大愿望中，不难发现破解城乡二元社会结构问题是城乡统筹中最急需解决的问题。
　　
　　一、城乡统筹中二元分治结构问题的历史原因
　　
　　户籍制度的严格实施，禁锢了农民的流动。1958年以前，中国没有严格的户籍管理制度，人们可以自由迁徙。农业人口也可以自由转化为其他产业的人口。在1958年1月9日，毛泽东签署一号主席令，颁布了新中国第一部户籍制度《中华人民共和国户口登记条例》，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更等7项人口登记制度。这个条例以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动[1]。从此，整个社会人口被分成了农业人口和城镇人口。中国社会进入到了城乡二元分治的状况，农民被严格地禁锢在土地上。
　　在城乡二元分治结构的基础上，转移了过多的农业生产利润，造成了农村的落后与农民的贫穷。在我国社会主义建设初期，在当时的计划经济体制下，为了大力支持社会主义工业体系的建立和发展，国家长期农业“哺育”工业。农村的大量利润被转让给了城市，同时对农村公共建设投入过少，使得农民越来越贫困，农村越来越落后。到改革开放以后，特别是提出科学发展观、建设和谐社会以来，这个问题越来越突出，到了不得不解题的时候。
　　严格实行与户籍制度配套的粮油供应制度、就业制度、社会福利保障制度等，形成城乡“二元”国民待遇。在粮油供应制度方面，1955年8月，颁布《农村粮食统购统销暂行办法》和《市镇粮食定量供应暂行办法》，建立起了凭户口分配粮票并凭粮票与户口簿购买粮食的制度；在就业制度方面，1957年，规定了用人单位优先录用城市户口。在当时的条件下，“优先录用”就等于“只录用”，这种现象延续到改革开放以后的很多年，才得到改变；各种社会保障福利制度是与单位制度联系在一起的。于是，粮油供应、就业、社会福利保障等等成为城镇居民的独有待遇，农村户口的人们无形中在教育、就业、社会保障等方面就失去了与城镇人口相同的国民待遇[2]。由于这种待遇的不同带有政府强制性（来源于政府对户籍制度的强制保护），又由于这种待遇的不同因户籍与生俱来的天然性所带来的天然性。就必然在就业、医疗、教育、社会福利保障等公民的基本权利方面形成城乡“二元”国民待遇。改革开放多年以后，由于很多改革措施仍旧与户籍挂钩，城乡“二元”国民待遇仍旧没有根本改变。
　　农村土地的非流动性限制了农民身份的转变，与严格的城乡户制度一道禁锢了农民。众所周知，农村的土地归集体所有，农民通过承包协议获得对土地的使用权，国家也承诺几十年不变。但这个土地是不能自由流动的。于是，这个生产队的成员不管他在从事什么行当，他的身份都只有一个――与一份土地紧密相连的农民。这也是我们的国家的出现“农民工”这一具有中国特色称谓的原因所在。由于土地没有自由流动的可能，农民就没有从土地自由流动中获得利益的可能，农民从土地离开自由流动就失去了可能，从而农村人口大规模城镇化也就失去了可能，城乡统筹就失去了一个基础。
　　
　　 二、城乡统筹二元分治结构的治理难点
　　
　　提高农村土地流动，才能提高农民自由流动性。我们应该注意到，城市土地的流动仅仅是土地使用权的流动，那农村为什么就不可以同样只流动土地的使用权呢？也就是说，农民可以将自己承包土地的权利以一定价格出让，并从以前所在的生产队中脱离出来，失去农民的身份。进而在其他地方谋求生机，流动到其他产业，做商业就是商人，做工业就是工人了。在保证农村土地用途不变的基础，国家允许土地流动，并让农民在土地流动中获得真正的利益，才能让部分“假农民”失去土地，真正脱离农村，形成农村人口自由地向其他产业流动。以前没改革开放之前，担心农民到城市，会给城市造成压力，造成盲流，而现在国家的工业化和城镇化需要劳动力的自由流动。而农村劳动力的自由流动必然以农村的土地自由流动为前提。这同时为城镇劳动力中愿意从事农业生产的人口向农村流动提供了可能。
　　改革或废除户籍制度以及与之配套的相关制度，实行户口登记“一元制”，才能打破以户籍制度为基础的城乡二元分治结构。彻底改革或废除包括户籍制度在内的相关制度，实行户口登记“一元制”，给所有国民均登记为居民；同时，建立公平、公正的就业、教育、社会保障等制度，保证城乡居民的平等国民待遇。从而农民成为一种从事农业生产职业人员的称号，不再是享受不同待遇的农村户籍人口的称号。据《南方周末》（2007年10月12日）报道，云南将从2008年1月1日起就户口登记进行深化改革，实现“一元制”，并逐步解决与之配套的就业、教育、社会保障制度。
　　建立城乡平等的社会保障和社会保险体系，保证城乡人们平等的国民待遇和劳动力自由流动。随着各方面的改革，农民和城镇人口的不同国民待遇的地方逐渐减少。但是远未根本解决问题。据《重庆晚报》（2007年10月26日）报道，“期盼享受城镇居民同等的医疗、养老保险待遇；期盼农民工务工环境得到改善，在工资水平、居住环境、享受了工伤、养老保险上与城镇工人一视同仁”，成为了农村居民在十七大期间的两大期盼。当任何人不论从事什么职业，无论在中国的什么地方，享受的社会保障都是一样的时候，劳动力肯定会向最能体现它的价值的方向流动。也只有当农民与其他的国民享受到了同等的国民待遇，得到足够公平的社会保障，城镇化的农民才不会重新回到农村，城乡人口才能自由地流动。
　　综上所述，只有改革或废除户籍制度以及与之配套的一系列制度，改革现行农村土地制度，实现户口登记“一元”制，建立农民与城镇居民同等国民待遇的社会保障体系，才能彻底消除城乡二元分治结构，才能让农民获得自由择业与流动的机会，城乡才能实现一体化，城乡才能统筹发展。
　　作者单位：重庆工商大学
　　
　　参考文献：
　　[1]余德鹏.城乡社会：从隔离走向开放――中国户籍制度与户籍法研究[M].山东：山东人民出版社，2002.78-86.
　　[2]陆艺龙.户籍制度――控制与社会差别[M].北京：商务印书馆，2003.56-58.